Array Коллектив авторов - Административное право Российской Федерации: Учебник

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная обозримость нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы – возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. «То, что называется административным кодексом, – отмечает французский ученый Ж. Ведель, – представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя».

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России.

Различие публичного и частного права наиболее ярко проявляется в применяемых методах правового регулирования общественных отношений. Если публичное право строится на основе их централизации, то частное право – на основе децентрализации складывающихся правоотношений, которые при этом носят более индивидуальный и предметный характер. Поэтому они в наибольшей мере отражают волю и частные интересы сторон [22] См.: О методе гражданского права подробнее См.: Гражданское право : учебник / под ред. О.Н. Садикова. М., 2006. T. 1; Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972. .

Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них [23] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 59—63. .

Теория интересов — определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

Теория субординации ( соподчинения) — в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.

Теория относительности и допустимости правовых норм — являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.

Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли науки административного права. Традиционная точка зрения (профессора Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части.

1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, т.е. связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента РФ установлены структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее.

Собственно управленческие отношения («право внутреннего управления»)– традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их характеризуют следующие особенности.

1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.

2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.

3. Являются преимущественно отношениями власти—подчинения (или вертикальными властеотношениями).

Полицейские отношения– это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной, или внутренней, среде, а преимущественно во внешней среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п. ). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений.

1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).

2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).

3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

Отношения в области административной юстиции– это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.