Юрий Игрицкий - Россия и современный мир №1/2012

На сегодняшний день отсутствуют данные о том, что ситуация в регионе коренным образом изменилась, аналогичные отчеты Счетной палаты выходят с известной периодичностью. Насколько это обстоятельство учитывается при составлении новых программ развития региона и выделении под их реализацию финансовых средств? Рискованный эксперимент в масштабах сложной социальной системы проведен, он показал определенный результат – почему бы не учесть его в дальнейшей работе? Однако этого не происходит. Не происходит и ощутимого прорыва в развитии региона. Очевидно, что пока в текстах программных и стратегических документов учет реальных особенностей управляемой системы просматривается далеко не всегда, их будет постигать судьба предшественников, аналогичных документов предыдущих периодов.

Алгоритм управления сложной системой должен иметь циклический, повторяющийся характер. С каждым циклом модель системы должна становиться более адекватной, повышая эффективность управления. Некоторые сложные системы, таким образом, можно превратить в простые за конечное число шагов, хотя есть системы, сложность которых исчерпать практически невозможно (общество, экономика и т. д.). При таком способе управления неумение строить адекватные модели имеет конкретную цену. Как показал пример с развитием регионов Северного Кавказа, постоянные эксперименты в этой области ресурсоемки, особенно если последующие не учитывают результаты предыдущих. Цель управления сложными системами, а именно – минимизация потерь – вообще оказалась за рамками управленческой деятельности, издержки постоянно растут 13 13 . Тарасенко Ф.П. Указ. соч. – С. 87. . В результате можно сделать вывод, что данный метод управления сложными системами в отечественном государственном строительстве используется с нарушением его внутренней логики. Это также приводит к результатам, далеким от намеченных.

Данный тип управления используется в промежуточных случаях, когда система в целом идет по желаемой траектории, однако некоторое расхождение между ее ожидаемыми и действительными параметрами все же имеет место. Это означает, что модель не совсем точна, но нет необходимости менять ее кардинально. Тогда осуществляется регулирование , т. е. изменение параметров системы без изменения ее структуры с целью возврата системы на целевую траекторию. При дальнейших отклонениях это действие повторяется. Для реализации данного типа управления необходимо выполнять следующие функции: держать в памяти опорную траекторию, следить за реальной траекторией, обнаруживать различия между ними, оказывать корректирующее воздействие на параметры системы, возвращая ее на опорную траекторию.

То есть регулирование – это управление с обратной отрицательной связью, которая проявляется в стремлении минимизировать отклонение развития системы от опорной траектории 14 14 . Там же. – С. 88–89. . Теперь посмотрим, каким образом выглядит правовое регулирование в России и имеет ли оно общие черты с собственно «регулированием». Правовое регулирование в отечественной правовой традиции – это процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права), который основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом регулирования является определенная форма общественных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридических норм. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения 15 15 . См.: Юридический словарь / http://dic.academic.ru/contents.nsf/lower . Методы правового регулирования свойственны только государству в лице его органов, касаются юридических норм, а их действенность обеспечивается государственным принуждением 16 16 . См.: Энциклопедический словарь экономики и права. – http://dic.academic.ru/contents. nsf/dic_economic_law .

В общепринятых определениях, как мы видим, сущность регулирования как метода управления вообще не отражена. То есть регулирование – это всего лишь воздействие государства на общественные отношения при помощи правовых норм. Нигде не закреплено, что такое регулирование должно постоянно учитывать реальное и желаемое состояние регулируемой системы и стремиться приблизить первое ко второму. Для отечественной нормотворческой практики вполне нормальна ситуация, когда крайне неудачно регулирующий ту или иную сферу общественных отношений закон либо иной нормативный акт корректируется (путем внесения в него изменений и дополнений либо путем подзаконного регулирования), однако не в сторону приведения общественных отношений в соответствие с целями данного закона (акта), а в совершенно обратном направлении. Об этом говорит пример с упомянутой ФЦП «Жилище».

Другой характерный пример такого рода – это регулирование лесных отношений. Лесные пожары лета 2010 г. в России стали индикатором того, что существующая правовая база лесных отношений далека от оптимальной. Полномочия в этой сфере между разными уровнями власти оказались до конца не разграничены, а разграниченные – либо не обеспечены финансированием, либо делегированы на тот или иной уровень власти крайне неудачно, без учета принципа «лучшего уровня». Отсюда закономерно появилась необходимость в коррекции, в первую очередь, Лесного кодекса Российской Федерации 17 17 . Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 11 декабря 2006 г. № 50. Ст. 5278. , о чем неоднократно заявляло руководство страны. Во исполнение его поручений был принят соответствующий федеральный закон, направленный на совершенствование правового регулирования лесных отношений 18 18 . Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 54. . Казалось бы, согласно правилам регулирующего воздействия, он должен был учесть не во всем удачный опыт предыдущих периодов управления лесным комплексом страны и привести его в соответствие с желаемым состоянием. Однако законодатель в очередной раз пошел другим путем. Какие же законодательные новеллы содержит указанный закон?

1. Полномочия субъектов РФ в сфере лесных правоотношений расширяются. В ст. 82 Лесного кодекса вносятся новые пункты 7-1 и 7-2, относящие к их ведению:

• организацию осуществления мер пожарной безопасности и тушения лесных пожаров в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий регионального значения;

• организацию осуществления мер пожарной безопасности в лесах, расположенных на земельных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.