Юрий Игрицкий - Россия и современный мир №1/2012

На практике управление по целям встречается достаточно часто, однако данный метод требует большой осторожности – недостижение цели может вообще блокировать само движение в каком-либо направлении. Так, неудачи национального и федеративного строительства в СССР, развал страны в начале 90-х годов имели пагубные последствия для всего последующего периода преобразований российской государственности, хотя объективно отказ от целей и ценностей советского периода был вполне закономерен.

Существует еще один фактор, оказывающий существенное влияние на процесс управления. Это своевременность управляющего воздействия. Запаздывание с выбором оптимального решения может быть вызвано тем, что для оценки каждый из вариантов нужно проверить на модели системы, что требует времени, которое в реальности ограничено – по его истечении управление теряет смысл. Управлять надо в реальном масштабе времени, а моделировать управление – в ускоренном, что и потребовало выработки еще одного способа управления 20 20 . Тарасенко Ф.П. Указ соч. – С. 92. .

Ключевым тут является понятие большой системы, т. е. системы, для оптимального воздействия на которую достаточно ресурса, но недостаточно времени 21 21 . Разграничение терминов «сложная система» и «большая система» происходит следующим образом: для борьбы со сложностью необходима дополнительная информация, для превращения большой системы в малую – ускорение принятия решений. . С учетом того, что отечественные реформаторы нередко ссылаются на большой размер России, актуальность этого способа управления для нашей страны непреходяща. Многие полезные преобразования буксовали по причине большого размера страны, отсутствия необходимых коммуникаций между центром и периферией. Однако причиной того, что государственная система оказывается «большой», является не сама величина страны, как это принято считать, а недостаточная скорость перебора вариантов управления, т. е. дефицит времени. Иначе говоря, проблемы управления Россией как большой системой состояли и состоят не в ее реальных характеристиках, а в недостатках управления, изначально не учитывавшего указанные характеристики, хотя они прекрасно известны. Как писал известный русский историк С.М. Соловьёв, «земля наша велика и обильна, да порядку в ней нет, пойдите княжить и владеть нами» 22 22 . Цит. по: Соловьёв С.М. Чтения и рассказы по истории России. – М.: Правда, 1989. – С. 33. .

Самый эффективный способ управления большой системой – превратить ее в «малую», т. е. ускорить процесс моделирования и управления. Такого эффекта можно достичь, например, посредством делегирования полномочий на низшие уровни власти. Изучением данного вопроса занимается не только государственно-правовая наука, но и другие научные дисциплины – например теория управления (менеджмента). В процессе сравнительного анализа государственно-правовых и корпоративных институтов выявляется порой поразительная тождественность подходов к разграничению и делегированию полномочий.

Рассмотрим тезисы У. Райс-Джонстона, одного из представителей теории менеджмента 23 23 . Райс-Джонстон У. Тактический менеджмент: Методы управления в меняющемся мире. – СПб.: Питер, 2001. – С. 288–300. . Он определяет делегирование полномочий как передачу полномочий по выполнению отдельной работы или решению задачи от одного лица другому, как правило, подчиненному в рамках одной и той же организации. Делегирование, пишет Райс-Джонстон, это «действительно великая вещь», ключевой фактор жизнеспособности любой организации в силу следующих причин:

• делегирование полномочий способствует рациональному распределению рабочего времени исходя из уровня полномочий, ответственности и опыта (т.е. по мере рутинизации осуществляемых полномочий, они должны делегироваться);

• делегирование полномочий позволяет наладить практику подготовки высококвалифицированных кадров (т.е. делегирование является стимулом профессионального роста);

• задачи при делегировании полномочий осуществляются теми, кто действительно умеет и может это делать (принцип так называемого «лучшего уровня» – один из ключевых тезисов принципа субсидиарности);

• делегирование полномочий – это компонент мер по укреплению организации, поскольку оно сопровождается передачей обязанностей и ответственности, упрощением организационной структуры, ликвидацией дорогостоящих управленческих звеньев.

Чтобы делегирование стало эффективным инструментом управления, оно должно охватывать все организационные уровни, все виды деятельности. Однако несмотря на свои очевидные преимущества, делегирование полномочий – это одна из сфер, характеризующихся наиболее сильным сопротивлением переменам. Отчасти это происходит потому, что грамотно проведенное делегирование полномочий ведет к укреплению жизнедеятельности организации только в долговременной перспективе. При этом неминуемые краткосрочные убытки являются скромной платой за возможность дальнейшего плодотворного развития. Девиз делегирования полномочий: «Контролируй, но не мешай». В рамках процесса делегирования делегирующий должен освободиться от части своих обязанностей в пользу более «низких» уровней управления. Обратный процесс передачи полномочий снизу вверх не является, по сути, делегированием – это централизация, создание монолитной структуры, существование которой оправдано лишь на очень небольшом временном участке исключительно для выполнения узко очерченного круга задач. Для делегирования характерно горизонтальное распределение полномочий.

Разумеется, экстраполяция институтов менеджмента на государственное управление – это непростой и неоднозначный процесс. Однако приведенные тезисы способны внести некоторую ясность в процессы размежевания предметов ведения и полномочий на государственном уровне, помогают сделать выбор той или иной модели разграничения компетенции более осознанным, способствуют правильной оценке состояния и перспектив разграничения компетенции в конкретном государстве. Что же демонстрирует нам реальная ситуация с «уменьшением» размеров отечественной федеративной системы?

В части делегирования полномочий . Новейший российский опыт делегирования можно обозначить как «централизацию полномочий и ресурсов». Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», субъекты РФ наделяются полномочиями по предметам совместного ведения из перечня, содержащего около 84 позиций (подсчитать их достаточно сложно вследствие сложной нумерации позиций). Аналогичных полномочий Федерации гораздо больше, их сотни. Однако даже те полномочия, которые переданы субъектам Федерации, не обеспечены финансированием, хотя тезис о том, что «полномочия – это финансы», стал уже аксиоматичным. Еще более удручающая ситуация сложилась на местном уровне – большинство муниципалитетов финансово несамостоятельны, поэтому полноценно осуществлять свои полномочия они не могут. То есть делегирования полномочий пока не произошло.