Юрий Игрицкий - Россия и современный мир №1/2012

2. В п. 4 ч. 1 ст. 83 Лесного кодекса предлагается передать органам власти субъектов РФ организацию использования лесов и их охраны, причем не только в рамках принятия мер пожарной безопасности, как это было прежде, но и посредством тушения лесных пожаров. Примечательно, что заключения Правительства РФ о законопроекте в процессе его рассмотрения Государственной думой не потребовалось, а это значит, что никаких дополнительных средств из федерального бюджета на финансирование противопожарных мероприятий в лесах выделяться не будет.

В результате правовое регулирование, которое должно быть направлено на коррекцию состояния системы для приведения ее в соответствие с желаемой траекторией развития, в действительности идет в ином направлении – ведь проблемы с предотвращением и тушением лесных пожаров были частично вызваны тем, что субъекты Федерации не располагали достаточными средствами для осуществления возложенных на них полномочий. В чем тогда смысл наделения их дополнительными полномочиями? Посредством такого «регулирования» достижение целей законодательного акта (они указаны в ст. 1 Лесного кодекса под видом принципов) не приближается, а отдаляется. Среди указанных целей и ценностей:

• устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

• сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

• использование лесов с учетом их глобального экологического значения;

• обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

• воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

• обеспечение охраны и защиты лесов.

Несмотря на явное расхождение реальной и целевой траектории регулирования лесных правоотношений, по данному основанию предотвратить принятие рассматриваемого закона (а он всего лишь один из тысяч аналогичных актов!) не удалось бы, даже если бы кто-то поставил себе такую цель. Какой-либо орган, ответственный за отслеживание и соблюдение правил правового регулирования, в системе государственной власти отсутствует. Этим не обязаны заниматься ни депутаты Государственной думы, ни члены Совета Федерации, ни комитеты и комиссии, ни аппараты (в первую очередь – правовые управления) палат, ни даже ключевые субъекты законодательной инициативы на уровне Правительства, Администрации Президента. (Хотя существует обязанность прилагать к законопроектам пояснительные записки, изложенные либо не изложенные в них аргументы ни к чему законодателя не обязывают.) Таким образом, правовое регулирование в нашей стране производится с грубейшими нарушениями правил регулирования как метода управления, что и влечет подчас его невысокую эффективность.

Когда система слишком интенсивно отклоняется от целевой траектории и не может уже быть возвращена на нее посредством изменения параметров (регулирования), в полный рост встает вопрос об изменении наиболее прочной и консервативной части системы – ее структуры. Такое управление называется управлением по структуре, к нему относятся: реорганизация, модернизация, перестройка, смена схемы управления и пр. 19 19 . Тарасенко Ф.П. Указ. соч. – С. 90. Данный метод используется в отечественном государственном строительстве порой даже слишком часто, но опять-таки – во многих случаях без особого положительного результата. Структурные реформы органов законодательной и особенно исполнительной власти в центре и на местах сменяют одна другую, а существенных прорывов в плане социально-экономического развития страны пока не видно.

Показательна в этом плане непростая судьба органов исполнительной власти, ответственных за федеративные, региональные и национальные отношения. Нынешнее Министерство регионального развития РФ было образовано Указом Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168. Предыдущая история регионального ведомства была достаточно драматична: за почти 20 лет существования Министерство пережило более 13 структурных реформ, т. е. в среднем каждый новообразованный орган (министерство или госкомитет) существовал примерно около полутора лет – при том, что сам процесс реорганизации такого органа занимает не менее года. Именно на период такого избыточного структурного реформирования и приходятся основные провалы отечественной федеративной, региональной и национальной политики.

Метод управления по структуре обладает определенными особенностями, которые следует учитывать в ходе его практического применения. Во-первых, его следует использовать только в случае когда перечисленные выше методы не дают положительных результатов. Во-вторых, структурная реформа – это не панацея. Вполне вероятна такая ситуация, когда никакая комбинация элементов системы не обеспечивает достижение поставленной цели. Это означает невозможность и нецелесообразность управления по структуре. За два десятка лет бессистемного реформирования Миннаца такой вывод просто напрашивается. Поэтому нынешние предложения воссоздать очередной Миннац не находят широкого отклика – метод не оправдал себя уже более десяти раз, какова необходимость прибегать к нему снова и снова?

Если перед нами ситуация, когда никакой из известных типов управления не может привести к достижению поставленной цели, остается сменить цель, переориентироваться на достижимые сроки и другие параметры конечного состояния. Это и есть управление по целям. При исследовании состояния целеполагания отечественной федеративной и шире – государственной системы выявлены следующие особенности указанного целеполагания: несовершенство формулировок системных целей и ценностей, их фактическое отсутствие, расплывчатость, обнаружение в числе целей антицелей, а также довольно ощутимое расхождение сформулированных целей и ценностей с фактически достигаемыми и достигнутыми.

Эти особенности начинаются с Конституции РФ и проходят «красной нитью» через всю правовую систему. Очевидно, что существующее целеполагание нуждается в ревизии. В уже упомянутой Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г. зафиксированы следующие цели: «Постепенное обеспечение самодостаточного существования субъектов РФ, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, а также содействие их интеграции в национальную и мировую экономику». Как представляется, такое целеполагание несколько противоречит общесистемным ценностям России как государства, поскольку может трактоваться в том числе как нарушение его территориальной целостности.