Евгения Осиночкина - Основы теории служебного права

К числу механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировало получение должности, а лишь позволяла войти в число претедентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, тоже часто составлявший лишь нескольких лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежавшим к единому семейному клану, служить в од ной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти мерь приводили к существенным потерям и снижали эффективности работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы на получение должности), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе – и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями – страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможностью держать его "на крючке" и т. п.;

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от их произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (в этом – одно из ключевых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюрократов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личная система всех назначений 14 14 Оболонский, А. В. Бюрократия для XXI? Модели государственной службы: Россия, США, Англия / А. В. Оболонский. – М.: Дело, 2002. – С. 28-29. .

Известный китаевед Л. С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет в сущности близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме – политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: 1) систематическое обновление аппарата; 2) равные возможности для чиновников; 3) четкая градация внутри самого правящего класса; 4) унификация мышления чиновничества; 5) цензорский надзор; 6) строгая личная ответственность чиновника 15 15 Переломов, Л. С. Конфуцианство и легизм в политической истории Китая / Л. С. Переломов. – М.: Наука, 1981. – С. 50. .

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконтрольной бюрократии.

Другие восточные деспотии далеко уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказывались исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического организма..

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относились с философской терпимостью как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невозможно не попробовать вкус меда или отравы, если они находятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от царских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скрытые цели движений правительственных чиновников" 16 16 Dwivedy O.P. Jain R.B. Бюрократическая мораль в Индии // Международное политическое образование. – 1988. – № 3. – Ст. 206. .

Таким образом, в рамках восточной модели государственной службы фактор ее публичности был минимален. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не всех людей, ацентральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя некоторые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бюрократией нового времени, думается, было бы правильнее характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных функций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо, следует классифицировать как "полуимперский" вариант.

В России на протяжении ее истории сочетались различные варианты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы китайского образца, в частности – в сборе налогов. Таким причудливым образом, преломленный через золотоордынскую "призму", пришел в Россию китайский образец управления. С петровскими реформами в нее добавились элементы, заимствованные от европейского абсолютизма, т. с. от "полуимперского" варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины – со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 года, а в советский период она получила новый мощный импульс. В общем, в "историко-географическом" плане можно выделить восточную традицию с ее многоступенчатой, склонной к произволу и неэффективной администрацией и два варианта традиции западной – континентальную и англо-американскую. Разумеется, это лишь первичное деление, только задающее общие координаты для конкретного страноведческого анализа. Принципиальное же различие двух названных западных подтипов состоит в том, что на европейском континенте демократизация политической системы произошла намного позднее возникновения бюрократии; и в целом традиция достаточно разветвленного и обладающего немалыми полномочиями государственного аппарата исполнительной власти сохранилась и была довольно безболезненно инкорпорирована в политические системы демократии.