Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Клоны нашей Группы по мере своего умножения позволят лучше разобраться в наших достижениях и неудачах. Каждую копию нужно будет подгонять и к политической системе страны, и лично к персональным особенностям политического лидера, как это произошло с Отделом по реализации решений Кабинета министров Говарда. Поэтому такие структуры, несомненно, будут существенно различаться как задачами, так и стилем работы, но, я думаю, можно ожидать, что успех такого рода органов будет зиждиться на общих свойствах, среди которых четкость приоритетов, простота методов работы, хорошо поставленные отношения с другими органами и стабильные процедуры. Пока же главный вывод, который могут сделать британские политики из того, как на данный момент работают подобные копии, заключается в том, что Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг или некая подобная ей организация вошла в нашу жизнь всерьез и надолго. Я не думаю, что увижу политика, стремящегося стать премьер-министром нашей страны, который заявит, как это сделал Майкл Говард в 2004 г., что обойдется без нашей Группы. Гордон Браун дал ясно понять, что ему представляются важными наши деятельность и опыт.

Поэтому главная тема этой главы – показать, какую максимальную пользу может извлечь будущий премьер-министр, кто бы им ни стал и какую политическую партию он бы ни представлял, из опыта работы в 2001–2005 гг. нашей Группы в плане и функционирования центрального правительства, и успешного реформирования всей сферы государственных услуг. Иначе говоря, глава посвящена тому, как премьер-министр может максимизировать свою способность трансформировать работу сектора государственных услуг. Но, прежде чем обратиться к этим принципиально важным вопросам, важно более внимательно рассмотреть вопрос о полномочиях собственно премьера, ведь даже эта тема является предметом ожесточенных споров и дискуссий политологов и обозревателей в течение практически всей послевоенной эпохи.

Беспокойство по поводу политических методов Георга III вызвало принятие палатой общин 6 апреля 1780 г. знаменитой резолюции Даннинга. В ней, в частности, говорилось: «Влияние короны уже возросло, продолжает расти и должно быть уменьшено». Спустя 200 лет на свет была извлечена та же логика, приглажена и применена к влиянию уже не монарха, а премьер-министра. Обсуждение темы возобновилось в 1960 г., после назначения члена палаты лордов графа Хьюма министром иностранных дел. Тогда профессор Макс Белофф заявил: «Если учесть прочие изменения в кабинете и в свете трансформации полномочий премьер-министра в последние десятилетия, вполне возможно, что мы стоим перед новым этапом эволюции британского правительства от кабинетной системы к фактически президентской» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]).

Кто знает, что сказал бы Белофф, если бы он знал то, что известно Питеру Хеннесси, наиболее информированному и самому интересному комментатору по вопросам современной политики, который и открыл нам глаза на то, как годом ранее Гарольд Макмиллан рассматривал и, в конечном счете, отверг (хотя и неохотно) идею о создании департамента премьер-министра (позже мы вернемся к этому).

Клемент Эттли, который к тому времени ушел в отставку, не согласился с версией Белоффа: «Существенным принципом нашей британской системы является коллективная ответственность» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]). Другими словами, кабинет действует как коллективный орган и является силой, ограничивающей полномочия премьер-министра. Джон Макинтош, автор самого лучшего научного анализа британской системы государственного управления, попытался в 1962 г. ответить на этот вопрос в классическом английском прагматическом духе: «Страна управляется премьер-министром, который руководит, контролирует и следит за работой определенных министров… Нет одного точного термина, который описывал бы такую форму управления». Другими словами, в отсутствие формального письменного текста Конституции Великобритании роль премьер-министра и его или ее отношений с кабинетом постоянно, на протяжении всей британской истории, являлась предметом текущих договоренностей, и так будет и в дальнейшем. «Премьер-министр является центром пирамиды, и его поддерживает и от него зависит череда расходящихся и увеличивающихся в размере колец: министры кабинета; комитеты кабинета; министры, которые не являются членами кабинета; департаменты правительства» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).

Но это всего лишь описание системы, а не полный ответ на вопрос о том, кто контролирует власть, поскольку на этот вопрос ответа не существует. Власть зависит от конкретных лиц, которые и составляют «концентрические кольца» конкретного исторического периода с его особыми условиями. И это даже не ответ на вопрос об усилении власти премьер-министра, то есть относительно превалирующей тенденции в тот момент, когда Макинтош писал свои работы.

Другие комментаторы тоже остерегались ярких формулировок и категорических утверждений. Ричард Кроссман, ставший министром в кабинете Гарольда Уилсона, очень четко выразил свое представление о происходившем в то время. «В послевоенную эпоху, – написал он, – произошла окончательная трансформация системы правительства из кабинетной в премьерскую». Уилсон в своей книге не всегда соглашается с Кроссманом, по крайней мере, это следует из его оценки дневников Кроссмана [185], но в вопросе о власти, похоже, он придерживался того же мнения: «Рычаги власти всегда находятся на Даунинг-стрит» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 54]).

Джордж Джонс в том же, что и Уилсон, году (1965) был настроен более скептически. Он заметил, что отдельные государственные секретари обладают огромной властью в своих департаментах: «Разумеется, премьер-министр является главенствующей фигурой в кабинете, и его мнение – самое весомое. Но он не настолько всесилен, как многие сейчас утверждают… Премьер-министр, способный увлечь за собой коллег, может приобрести огромную власть, но он силен лишь настолько, насколько они ему это позволяют» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).

Всего лишь 10 лет спустя Тони Бенн [186], занимаясь самооправданием и объясняя неудачи лейбористов в 1974–1979 гг., твердо становится на сторону Кроссмана, но в характерной для себя манере говорить обо всем издалека: «Теперешняя централизация власти в одних руках слишком велика и доходит до создания единовластия прямо в рамках нашей парламентской демократии. [следует] вновь обратиться к решению вопроса о перераспределении власти в пользу общественности, парламента и партий» [Benn, 1981, p. 18].