Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Эти дебаты, происходившие больше чем за целое поколение до нас, задали тон дальнейшей политической дискуссии. Хеннесси пролил свет на этот вопрос своим замечательно точным определением роли и полномочий премьер-министра и (вслед за Майклом Фоли) объяснил «растяжимость (stretching) роли премьера», но это проясняет, а не меняет основной смысл дискуссии. Для меня важно то, что ныне эта дискуссия ведется, с одной стороны, теми, кто считает, что власть премьер-министра увеличивается (и особенно укрепилась при Тэтчер и Блэре), и это является серьезной проблемой, а с другой стороны, теми, кто утверждает, что кабинетная система государственного управления жива и здорова (как доказал известный эпизод с отстранением Маргарет Тэтчер в 1990 г. [187]), поэтому никакой проблемы нет. Важно отметить: обе стороны в этой дискуссии разделяют, хотя и не признавая этого, мнение о том, что любое усиление премьера предосудительно и является проблемой. Но что, если противоборствующие стороны в пылу дискуссии упускают самое главное? С учетом «растяжимости» роли премьер-министра и разительных изменений в нашей жизни в послевоенную эпоху, которые ускорились с 1960-х гг., не является ли настоящей проблемой не столько усиление власти, сколько ее недостаток у премьер-министра? Что, если проблема состоит не в силе, а в слабости премьера?

Мой собственный опыт показывает, что это второе предположение, по крайней мере, заслуживает внимания. И прежде чем перейти к несомненно важному вопросу о сдерживании полномочий премьер-министра, я хочу представить доказательства своего мнения о недостаточности полномочий премьер-министра, которые с учетом задач, стоящих перед правительством в XXI веке, следует увеличить, по крайней мере, в том, что относится к реформированию сферы государственных услуг. Этому и посвящена данная книга.

Отправной точкой моих аргументов является тезис об изменчивости природы роли премьер-министра. Всевозрастающие требования к этой должности означают, что задача тех, кто занимает этот пост, становится все более трудновыполнимой. С этой точки зрения создание Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг не было причудой Тони Блэра, а явилось реакцией института власти на вызовы времени. А раз так, то логично предположить, что в будущем (если не произойдут институциональные изменения) власть премьер-министра ослабнет, а не усилится. Доказательства этого, охватывающие значительный отрезок времени, слишком обширны, чтобы можно было привести здесь все, но тем не менее напомню о нескольких сюжетах, которые подтверждают данную точку зрения.

• В октябре 1793 г., когда Британия вела войну с Францией, премьер-министру Уильяму Питту случилось писать своему коллеге Уильяму Гренвилю: «Можете, не сомневаясь, направлять мне столько дел, сколько Вам будет угодно… поскольку сейчас мне нечего делать» (цит. по: [Hague, 2004, p. 341]). Даже принимая во внимание неутолимую жажду деятельности Питта, трудно представить, чтобы кто-либо из его преемников, работающих в XXI веке, написал нечто подобное. (Питт-младший нашел время для дуэли в Путни-Хит [188]27 мая 1798 г., и это только подтверждает мой тезис.)

• В ту же эпоху на другом берегу Атлантического океана Джону Адамсу, второму президенту США, пришлось самому перевозить президентские документы и архивы из тогдашней резиденции в Филадельфии в только что построенный Белый дом в новой столице – Вашингтоне. Вся документация президентов США как раз поместилась в семи коробках (примерно такой же объем документов выходит в наше время из-под пера премьер-министра Великобритании и его аппарата за неделю).

• Уильям Гладстон в 1869 г., в период трехнедельного пребывания (но не отпуска) в своем загородном доме, писал в дневнике: «Шесть часов занимался книгами, переставлял их с места на место: по-моему, самый лучший отдых для головы, который у меня был с прошлого декабря» (цит. по: [Jenkins, 1995, p. 298]). Гладстон был великим премьер-министром с неукротимой жаждой деятельности, но в наше время избранный им способ отдыха представляется старомодной причудой.

• Вскоре после падения Франции старший персональный секретарь другого великого премьер-министра военного времени, Уинстона Черчилля, пишет в дневнике 7 июня 1940 г.: «Делать было почти нечего, и я просидел большую часть дня в саду, в тени деревьев, за чтением сборника военных рассказов» [Colville, 1985, p. 122]. Не могу припомнить, чтобы за все четыре года моего пребывания на Даунинг-стрит я когда-либо заставал Джереми Хейвуда или Айвана Роджерса за подобным занятием.

• Питер Хеннесси пишет о том, как Эттли, ставший премьер-министром сразу после Второй мировой войны, считал свою нагрузку «тяжелой, но не невыносимой», и описывает, как в один прекрасный день ему пришлось самому приготовить себе чай, потому что посыльный «возможно, был занят» [Hennessy, 2000, p. 161].

А теперь сравним эти свидетельства с замечанием, содержащимся в мемуарах Маргарет Тэтчер (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 96]):

У премьер-министра длинный рабочий день. Я ничего не имела против. Работа премьер-министра настолько требовательна, что сон начинает казаться роскошью. Во всяком случае, за многие годы я приучила себя обходиться четырьмя часами сна в сутки. Мой секретариат тоже обычно работал до 11 ночи.

Или прислушаемся к Джеймсу Каллагану, сказавшему как-то, что переутомление мешало ему в конце срока выполнять свои обязанности: «Я действительно все понимал – до последних месяцев, когда я так уставал, что забывался сном» [189]. Поворотной точкой, вероятнее всего, стал тот период, когда премьер-министром был Уилсон. Тогда, в конце 1950-х гг., очевидно, произошел взрывообразный рост активности премьер-министра [Hennessy, 2000, p. 95].

Несомненно, в современной Великобритании пост премьер-министра налагает на его обладателя колоссальные требования. Я помню, как сидел однажды в кабинете у Блэра, зашла его секретарша и ненавязчиво напомнила, что его следующая встреча уже должна была начаться. В тот раз Блэр устало взглянул на нее и решил узнать, как выглядит остаток дня. «А что у меня потом?» – спросил он. Секретарша ответила. «А что у меня потом?» – снова спросил Блэр, но уже с заметным раздражением. Секретарша ответила. Он повторил свой вопрос семь или восемь раз, а она перечисляла длинную череду запланированных мероприятий, которые заканчивались поздно вечером. Чуть переиначив то, что сказал Элберт Хаббард [190]о жизни вообще, можно утверждать, что работа премьер-министра иногда оказывается «просто дурной бесконечностью».

Загруженность премьер-министра объясняется отчасти отсутствием четкого конституционного определения этой роли, что приводит к тому, что границы ответственности обозначены неточно, а отчасти – природой современного мира.