Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

После назначения на должность руководителя Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг я, что вполне естественно, начал воплощать это свое убеждение на практике. Однако идея создания сравнительной аналитической таблицы для внутриведомственной оценки эффективности в деле достижения намеченных Блэром приоритетов исходила не от меня. Ее предложил необычайно способный молодой сотрудник Министерства образования Крис Уормальд во время беседы в кафе «Starbucks» 15 июня 2001 г., всего за несколько дней до моего официального назначения. В течение предшествующего года Уормальд занимался проблемой неэффективной работы школ. За это время он успел подсчитать, что мы потратили на столь любимый нами кофе в «Starbucks» более тысячи фунтов каждый [90]. Я обратился к нему за советом, и он перечислил ряд рычагов, которые, по его словам, отлично работали в сфере образования. Сначала упомянул о деньгах, но этот ресурс не был мне нужен, учитывая минимальное финансирование Группы. Потом он заговорил о сводных аналитических таблицах, и меня словно осенило. При следующей встрече с Ричардом Уилсоном я предложил применить сводные аналитические таблицы к оценке реализации намеченных Блэром приоритетных задач. И, к моему удивлению, эта идея была воспринята с большим энтузиазмом.

Однако сама идея применения сводных аналитических таблиц ничего не значила без ее конкретного наполнения. Важно было решить, что именно нужно сопоставлять: опоздания железнодорожных составов с плохими результатами школьных экзаменов или со снижением уровня преступности? У себя в Группе мы только об этом и говорили. Я настаивал на применении подобного статистического анализа. Другие отнеслись к этой идее с недоверием, полагая, что после введения сводных таблиц непременно возникнут разногласия, чем будет нанесен ущерб нашей репутации. Тем не менее мы бурно обсуждали, что же именно предстоит сравнивать и измерять. К концу срока работы предыдущего парламента, учитывая сравнительные успехи в выполнении предвыборных обещаний по части образования, меня пригласили на аудиенцию в cекретариат Кабинета министров (Cabinet Office), в библиотеку в своде Арки Адмиралтейства, с докладом об основных составляющих успешного выполнения предвыборных обещаний. Это выступление помогло нам прояснить картину и решить спор о сводных таблицах. Мы внезапно осознали, что в действительности, применительно к намеченным Блэром приоритетам, нам нужно не столько анализировать то, что происходит в данный момент, сопоставляя текущую эффективность структур, сколько получить перспективную оценку и спрогнозировать, что случится в будущем.

Команда во главе с Тони О’Коннором при участии всех первопроходцев и пионеров, создававших нашу Группу с нуля, принялась вычислять, с помощью чего же можно прогнозировать сроки достижения намеченной цели. После непростых размышлений и продолжительных дебатов, а также под определенным давлением с моей стороны (я хотел, чтобы первая сводная таблица была готова уже в октябре, то есть всего через четыре месяца после создания Группы) мы пришли к такому заключению: есть всего четыре элемента, которые в определенном сочетании и дают то, что мы привыкли именовать «вероятностью выполнения предвыборных обещаний». Первый элемент – оценка трудности достижения намеченной цели. Мы назвали этот показатель «степень трудности задачи». По определению, все аспекты, которые мы контролировали (от крушения поезда возле Хэтфилда до сокращения сроков ожидания госпитализации), были не из легких. Однако некоторые явления были сложнее остальных. Особенно в тех областях (например, в образовании), где были намечены весьма амбициозные цели. Единственный способ оценить степень трудности задачи – обсудить это внутри группы. Первую сводную таблицу, которую предстояло представить на суд посторонних, мы не собирались обсуждать прилюдно на случай, если сама идея не понравится и ничего не выйдет. И вот наконец мы все-таки решили, какая из задач была чрезмерно трудной, какая – просто трудной, а также определили задачи средней и незначительной сложности.

Второй элемент касался качества планирования, осуществляемого каждым министерством. Был ли в министерстве надежный план? Позаботились ли там о способах надзора за его выполнением? Скоро ли станет понятным, получится ли достичь поставленной цели, или все пойдет совсем не так, как запланировано? Обсуждая у себя в Группе планы, которые министерства сдали нам в конце сентября, мы старались определить лучшие и худшие из них. Мы присвоили им цвета светофора для оценки качества: зеленый – хорошо, желтый – сомнительно, красный – плохо. Позже мы усвоили одно из правил, выведенное в исследованиях в области общественных наук: при наличии трехступенчатой системы оценки наблюдается тенденция выбирать промежуточный вариант как наиболее простой. Поэтому мы добавили желто-красный и желто-зеленый варианты оценки, чтобы заставить людей анализировать и размышлять.

Третий элемент мы назвали «способность добиваться прогресса». Например, у одного из министерств есть добротный план и механизмы для повышения эффективности работы. Но персонал этого министерства перегружен, политические лидеры заняты другими проблемами, не хватает финансирования и не налажены отношения с такими ключевыми политическими силами, как профессиональные союзы и бизнес. Такая ситуация была особенно актуальна для Министерства внутренних дел, на которое возлагалась ответственность за решение проблемы, связанной с наркотиками, однако успешное выполнение поставленной задачи зависело и от других ведомств – от Министерства здравоохранения, Министерства образования, Таможенного и акцизного управления (Customs & Excise Department). Хороший план мог в таком случае легко споткнуться о недостаточное межведомственное взаимодействие. В 2001 г. именно из-за подобной несогласованности и буксовала работа не только по борьбе с наркотиками, но и по многим аспектам уголовного права, создания приютов для инвалидов и других категорий граждан, а также иммиграции. Один из невоспетых подвигов Дэвида Бланкетта на посту министра внутренних дел, а позже Чарлза Фальконера на посту лорд-канцлера заключался в том, что они при содействии Группы перевели взаимоотношения между ведомствами из сферы конфликта в сферу сотрудничества. В любом случае, даже применительно к способности добиваться прогресса мы применили свою систему оценки под названием «Светофор».

И наконец, четвертый, и последний, элемент для характеристики вероятности выполнения намеченных целей имел отношение к графику. Если стратегия действий уже разработана и необходимо принять соответствующее законодательство, а этого пока не сделано, то возникает большая опасность провала в случае реализации намеченного, причем на заключительном этапе более серьезная, чем на раннем. Применительно к этому параметру мы и прибегли к системе четырехкомпонентной оценки. Например, составление Белой книги или политическое консультирование – это «разработка политики»; дальше шли «осуществление на раннем этапе», «проведение перемен» и (настоящая нирвана) «необратимые реформы».