Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Договорившись по всем четырем ключевым компонентам оценки и взглянув на текущую эффективность с целью проверки на реальных данных, мы смогли составить общее представление о вероятности выполнения той или иной намеченной задачи. И применительно к ней тоже использовали систему «Светофор». Результат виден на шаблоне (см. рис. 3.2).

Разумеется, следует подчеркнуть, что все это не было чистой наукой. Речь шла о проблемах, для которых небольшая группка людей пыталась найти решение, сделав максимально объективные выводы при весьма ограниченной информации. Испытание заключалось не в том, дают ли сводные таблицы объективные суждения и являются ли они безупречными, а в том, признают ли их премьер-министр или Казначейство и, что еще важнее, различные министерства. Кроме того, методика составления и использования сводных аналитических таблиц со временем подлежала интенсивному пересмотру.

Быстрее, чем я даже осмеливался надеяться, методика применения сводных таблиц не только была принята, но и прижилась в Казначействе и во многих государственных министерствах. Сейчас легко недооценить всю значимость нововведения. Метод не просто позволял с различных точек зрения сопоставлять на первый взгляд несравнимые явления (например, эффективность работы железных дорог и время ожидания в приемных покоях больниц), но и давал нам возможность с достаточной долей достоверности прогнозировать, что будет выполнено в будущем, а что (и это еще важнее) выполнить не удастся, если не предпринять срочных мер. И конечно, мы, как коллектив, постоянно совершенствовались в вынесении важных суждений. Позже введенный нами порядок работы превратился в рутинный. На первом этапе нашей деятельности министерства привыкали сами оценивать вероятность выполнения собственных приоритетов, а уже затем обсуждали это с нами. Со временем им в помощь мы издали руководство по подобному прогнозированию «Assessment Framework» («Схема проведения оценки») (см. приложение, документ 3). Но поначалу мы намеренно старались не вовлекать в эту работу министерства, хотя понимали, что ступаем по очень тонкому льду. В составе Группы были разумные люди, утверждавшие, что рано вводить сводные таблицы в октябре 2001 г. Они полагали, что для оценки выполнения не обязательны именно рейтинги: почему бы просто не отбирать три-четыре группы, успехи которых варьировали бы от хороших до неудовлетворительных? Можно было также ввести рейтинги образцовых учреждений (как было сделано с больницами).

Структура оценки позволяет предсказать вероятность выполнения намеченной задачи

Рис. 3.2. Шаблон для оценки осуществимости намеченной цели

Приемлемый подход, но я хотел, чтобы мы имели собственную методику для воздействия на ситуацию. Ведь в гигантской бюрократической махине, с которой нам приходилось иметь дело, легко бесследно затеряться, но все данные указывали на то, что внедрение сводных аналитических таблиц не позволит нам этого сделать, поскольку является оптимальным поводом порождения споров и дискуссий. Кроме того, мне хотелось удивить Уайтхолл и особенно поразить воображение постоянных заместителей министров, кое-кто из которых намекал на наше неизбежное поражение. В отношении самой идеи с таблицами я заручился поддержкой Ричарда Уилсона и был убежден, что премьер-министр отнесется к этому благосклонно, если с помощью этого метода мы получим достоверную информацию, сможем отстоять ее правильность перед разгневанными министрами или высокопоставленными руководителями. Вот так сводные таблицы стали центральным звеном науки о результативности и, как станет понятно из продолжения этой главы, они привели к тем взрывным последствиям, которые мы и предвидели.

Премьер-министр и министры кабинета вместе с постоянными заместителями министров хотели получить нечто большее, чем просто сводные таблицы. Им были необходимы доклад с пояснениями приводимых в таблицах показателей, а также рекомендации о дальнейших шагах. Причем они нуждались в комментариях тройного назначения: (1) выводы Группы для Уайтхолла в целом; (2) предложения Группы для каждого из министерств; (3) конкретные рекомендации по каждой из намеченных целей. Поэтому помимо самих сводных таблиц мы составляли доклады для каждого из ведомств по каждой проанализированной теме. Копии докладов я отсылал премьер-министру с конфиденциальной сопроводительной запиской. Такие же записки получали только Гас Макдональд, Ричард Уилсон и еще несколько посвященных сотрудников на Даунинг-стрит, 10. В записках разъяснялись мои взгляды на общее положение дел с выполнением предвыборных обещаний.

На составление таких докладов Группа тратила много времени и труда, но постепенно их содержание становилось точнее и лучше. Говоря образно, доклады о выполнении предвыборных обещаний напоминали большой механизм, запускающий весь процесс. Как и в случае со сводными таблицами, мы совершенно самостоятельно составили доклад о выполнении намеченных целей, ни с кем не консультируясь, а затем, после бесчисленных правок (в том числе и моих), разослали экземпляры доклада по министерствам и премьер-министру, чувствуя себя неимоверно счастливыми и гордыми, несмотря на ограниченность данных, которыми на тот момент располагали. Это обстоятельство доказывает, что работа по оценке и составлению отчетности по обеспечению реализации реформ началась без вмешательства консервативных сил Уайтхолла, которые способны утопить в пустословии любой доклад, усложнить или отсрочить его подачу. Иначе говоря, нам удалось избежать всей той тактики, что так часто и весьма успешно применялась для подрыва различных внутриведомственных аналитических процессов. Я отлично знал, что, создавая прецедент со сводными таблицами и докладами по обеспечению реализации реформ, мы ставили на карту свою репутацию. Но у наших действий была важная подоплека: сообщая премьер-министру неприкрашенные сведения в сводных таблицах и докладах о выполнении предвыборных обещаний по его ключевым приоритетам, мы тем самым способствовали укреплению его власти.

В сентябре 2001 г. стало очевидным, что министерства все серьезнее относятся к планированию выполнения предвыборных обещаний и делают это в соответствии с тем письмом, которое я отправил им в середине августа. Мы провели специальные совместные семинары по планированию, регулярно обсуждали достигнутый прогресс с теми, кого считали высшим эшелоном управления, своими ключевыми контактами в каждом из министерств, которое должно было с нами сотрудничать. Мы также предложили министерствам в течение сентября ознакомить нас с отчетами о достигнутых в планировании выполнения предвыборных обещаний результатах. К тому времени мы подобрали группу специалистов не из Уайтхолла, а так называемых помощников Группы, обладавших опытом работы как в бизнесе, так и в государственном секторе; они также стали участниками итоговых совещаний с представителями министерств. Перед совещаниями мы проводили подробные собеседования, точно обговаривали все вопросы повестки дня, а в конце совещания я кратко подводил его итоги, выделяя наиболее ключевые моменты. Результаты совещания позволяли нам объективно оценить готовность министерства к выполнению предвыборных обещаний. Мы использовали шкалу оценки работы министерств как в целях планирования, так и для определения их способности добиваться прогресса. Приглашенные помощники были поражены той путаницей при выполнении намеченного, которая царила в головах у вполне добропорядочных людей. Некоторые чиновники пытались скрыть свою неуверенность за современным управленческим жаргоном, другие обиженно доказывали, что владеют ситуацией. Иногда презентация в PowerPoint, подготовленная министерством, была настолько сложна и запутанна, что сразу становилась очевидной безнадежность положения. Особенно показательной в этом смысле была презентация, посвященная управлению приватизированными железными дорогами.