Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Коррупция при планировании бюджета, как правило, относится к категории крупномасштабной (политической), а ее особенности зависят от распределения бюджетных полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти. Неконтролируемые чрезмерные дискреционные полномочия исполнительных органов в бюджетном процессе, равно как и неконтролируемое участие законодателей, создают почву для политической коррупции. Политики или высокопоставленные бюрократы способны предоставлять субсидии или налоговые льготы отдельным гражданам или группам лиц, а также выделять бюджетные средства для проектов либо регионов, исходя из политических пристрастий (Martinez-Vasques, Arze, and Boex, 2004).

Политическая коррупция в процессе планирования бюджета влияет на распределение государственных инвестиций, включая выбор проектов, определение места их реализации и их структуры. Танци и Давуди в своей работе (Tanzi and Davoodi, 1997) показывают, что коррупция ассоциируется с увеличением объемов государственных инвестиций, снижением их качества, сокращением налоговых поступлений, снижением расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание объектов, падением качества объектов государственной инфраструктуры.

Непрозрачность процедур принятия решений и информации о бюджете, а также неполнота раскрытия ресурсов, включаемых в бюджет, сужают возможности для обеспечения подотчетности и способствуют процветанию коррупции. Например, наличие дискреционных внебюджетных счетов позволяет чиновникам отвлекать ресурсы и обходить механизмы соблюдения бюджетной дисциплины и разумного отраслевого лоббирования. Бесконтрольное утверждение расходов исполнительными органами в одностороннем порядке путем внесения в бюджет корректировок в течение года также создает почву для коррупции. С другой стороны, и неограниченное участие парламентариев открывает политикам возможности использовать должностное положение для лоббирования интересов отдельных групп или элиты, тем самым способствуя возникновению «трагедии ресурсов общего пользования». Каждый член парламента начинает претендовать на максимально возможную долю в совокупном объеме средств, несмотря на стремление правительства поддерживать общую финансовую дисциплину и обеспечивать долгосрочный бюджетный баланс.

Помимо прочего, на стадии формирования бюджета правительство может планировать объемы и структуру государственных доходов. Неэффективное планирование и систематическая переоценка ожидаемых поступлений, непрозрачность процедур прогнозирования и сбора доходов (по источникам и видам), а также слабая подотчетность создают широкие возможности для коррупции. Систематическая переоценка ожидаемых доходов зачастую обусловлена недостатком технических мощностей наряду со слабостью системы внутреннего институционального стимулирования, влияющей на процесс планирования бюджета (World Bank, 1997 г.). Чрезмерно оптимистичное планирование приводит к последующему урезанию объемов выделенных средств и на этапе реализации бюджета способствует перераспределению ресурсов в пользу тех, кто выставил максимальные заявки.

Неэффективность системы PFM при планировании повышает риск административной коррупции на этапе исполнения бюджета. Вот основные негативные факторы, повышающие коррупционную уязвимость системы: некорректность бюджетных прогнозов и расплывчатость планов по использованию средств; неполнота бюджетной информации, как в отношении доходов, так и в отношении расходов; непрозрачность бюджетной документации. Бесконтрольные действия правительства, недостаток финансовой информации и плохая систематизация бюджетных статей снижают полноту проработки бюджета и сужают возможности правительства отчитываться за расходование государственных средств, контролировать их использование и осуществлять аудит государственных расходов. И наоборот, хорошая систематизация бюджетных статей повышает прозрачность информации о действиях правительства по контролю, аудиту и представлению фактической отчетности в области сбора налогов и осуществления государственных расходов. Чтобы обеспечить подконтрольность правительства заинтересованным сторонам, необходимо добиться прозрачности, полноты и понятности бюджетной документации, текущей и годовой отчетности.

Центральные бюджетные структуры и казначейские департаменты министерств финансов отвечают за контроль исполнения бюджета ведомствами в течение финансового года. Хотя процедуры исполнения бюджета в разных странах существенно варьируют, в целом они включают в себя такие аспекты, как управление денежными средствами, осуществление государственных закупок (распределение подрядов) и управление доходами. Процесс управления денежными средствами имеет несколько этапов: этап ассигнования средств, на котором происходит размещение заказов и подписание контрактов; этап подтверждения, на котором осуществляющие расходы ведомства подтверждают получение ими товаров и проверяют соответствующие счета; этап санкционирования оплаты, на котором независимый бухгалтер санкционирует оплату; этап осуществления оплаты, на котором производится оплата счета денежными средствами, чеком или электронным переводом.

Именно на стадии исполнения бюджета, когда происходит фактическое перемещение финансовых ресурсов и передача активов, возникают самые благоприятные возможности для коррупции. Неполнота и непрозрачность бюджетной информации, слабый контроль за доходами и расходами, безнаказанность отклонения от целевых уровней доходов и расходов – все это создает мотивы и возможности для коррупции в ходе реализации бюджета. Неэффективное планирование и слабая предсказуемость денежных операций зачастую позволяют манипулировать правилами в целях получения личной выгоды или в интересах ближайшего окружения. Государственные закупки – еще одна благоприятная сфера для мошенничества и коррупции, которая, как правило, связана со значительными государственными ресурсами и негативно влияет на эффективность расходования государственных средств и донорских ресурсов, а в конечном счете – на качество предоставляемых услуг. В области управления доходами также возникают немалые возможности для коррупции, будь то прямое хищение поступлений, сговор с целью уменьшения налоговых обязательств, избирательное взыскание налоговых обязательств или необоснованное списание недоимок по налогам. Помимо прямого ущерба от коррупции в сфере управления доходами возникают и побочные эффекты, поскольку сокращение налоговых поступлений обеспечивает условия для коррупции в области расходов путем периодических произвольных корректировок объема расходов или фаворитизма при оплате счетов.