Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В области налогового администрирования результативные меры по сдерживанию коррупции приобрели вид не антикоррупционных реформ, а реформ в сфере управления, направленных главным образом на увеличение собираемости налогов. В главе 10 анализируются результаты создания правительством Боливии полуавтономного налогового агентства, единственная цель которого состояла в повышении собираемости налогов. Новое агентство – Национальная налоговая служба была учреждена в рамках правительственного Проекта институциональных реформ, нацеленного на повышение эффективности работы государственного сектора в целом. Национальная налоговая служба должна была дать налоговым органам возможность нанимать и увольнять сотрудников в зависимости от результатов их работы, платить хорошую зарплату, ввести новые бизнес-процессы, основанные на информационных и коммуникационных технологиях, и в целом создать новую организационную культуру.

С учреждением нового агентства собираемость налогов повысилась и попутно сократилась коррупция. В главе поставлен вопрос, сможет ли такая ситуация сохраниться надолго, учитывая переменчивую политическую погоду в Боливии. Опыт с полуавтономными налоговыми агентствами в других странах неоднозначен. В Перу и Южной Африке индикаторы показывают постоянный положительный рост показателей по сравнению с дореформенным периодом. Но в таких странах, как Танзания, Уганда и Венесуэла, показатели со временем стали снижаться (DFID, 2005). В конце концов, более активное вмешательство правительства может влиять на способность полуавтономного налогового агентства поддерживать показатели на новом, более высоком уровне.

Такое вмешательство также важно для решения проблемы невыхода на работу учителей. В главе 2 обсуждается влияние «ангажированности» политики и регулирования, закупок, управления персоналом и неэффективности систем контроля на поведение школьных учителей, в частности, уровень прогулов. Политика, приводящая к дисбалансу ассигнований в ущерб интересам более бедных или отдаленных регионов (как правило, под давлением политических сил), к появлению плохо построенных школ, отсутствию учебников, задержкам зарплаты и отсутствию официального контроля, влияет на уровень прогулов. Работа по совместительству, отсутствие без уважительных причин или по чьей-либо просьбе (например, местных должностных лиц) является формами бюрократической коррупции. Однако движущие факторы кроются в сфере государственного управления.

В секторах, где экономическая рента необычайно высока, коррупция может привести к постепенному ослаблению институтов, созданных для регулирования этих секторов, а в худшем случае – к краху всей государственной системы. Хорошо функционирующий институт регулирования ограничивает коррупцию, оказываясь на пути больших денег. Лица, стремящиеся извлечь выгоду с помощью незаконных действий, крайне заинтересованы в ослаблении, если не уничтожении подобного института. Это относится, в частности, к лесному и нефтегазовому сектору, так как в каждом из них экономическая рента необычайно высока, а природные ресурсы расположены географически компактно, что облегчает незаконное извлечение выгоды. В главе 3 рассматриваются случаи, когда агентства, занимающиеся регулированием в лесном секторе, имели неплохой начальный потенциал, но со временем лишались ресурсов и теряли полномочия, что в конце концов вело к массовому уходу квалифицированного персонала и ухудшению работы агентства, в то время как незаконные вырубки не ослабевали. С учетом размера экономической ренты такое разрушение регулирующего агентства может распространиться и на другие связанные с ним регулирующие органы, занимающиеся, например, оформлением правового титула на землю и управлением государственными землями.

В странах с крупными запасами нефти, как говорится в главе 6, эти ресурсы оказывают на государственное управление огромное воздействие, выходящее далеко за рамки сектора. В такой ситуации политическая элита и высшие чиновники склонны ослаблять, если не ликвидировать, регулирование, которое может ограничивать их возможности по получению взяток. Суммы, фигурирующие в нефтяном бизнесе, настолько огромны, что комиссии, законные или незаконные, в $1 млрд выглядят незначительными и трудно обнаружимыми. В абсолютном выражении суммы так велики, что денег хватит на подкуп практически всех институтов страны, включая не только регулирующие органы, контролирующие сектор, но и защитников закона – полицию, суд и военных. Это подтверждается опытом ряда нефтедобывающих стран, где политическая ситуация ухудшилась настолько, что начались общественные беспорядки, система государственного управления в той или иной мере развалилась, а вся деятельность стала сводиться к насилию и борьбе различных группировок за контроль над нефтью. Отсюда можно сделать вывод, что в странах, имеющих богатые природные ресурсы, важно решить проблемы управления в секторах, связанных с ресурсами.

Экономисты давно говорят о том, что для успеха любого проекта необходимо соответствие предпочтений всех участвующих целям или задачам этого проекта. Многие решения классической проблемы «принципал – агент» основываются на идее совместимости побудительных мотивов. Механизмы стимулирования, совместимые с предпочтениями как принципала, так и агента, должны подталкивать агентов к таким действиям, которых ожидают принципалы {25}. В ряде глав этой книги рассматриваются различные феномены – лидерство, окна возможности и приведение законов и политики в соответствие с потенциалом, которые по существу указывают на важность совместимости побудительных мотивов для реформ государственного управления.

Во многих кейсах, посвященных успешным или неудачным реформам государственного управления, лидерство называют одним из их важнейших факторов. Сильные и высокомотивированные лидеры стали одной из основных причин удачной институциональной реформы Национальной налоговой службы Боливии, реформы государственной электрогенерирующей компании штата Андхра-Прадеш (Индия) и реформ образовательного сектора Уганды, основанных на контроле государственных расходов. В случае Национальной налоговой службы лидером реформ стал его глава, в Андхра-Прадеш – главный министр, а в случае Уганды – высшие чиновники министерства финансов. Все три кейса иллюстрируют важность высокой мотивации лидеров для продвижения реформ, а также политического опыта для их структурирования таким образом, чтобы побудительные мотивы заинтересованных сторон соответствовали успешному осуществлению реформ. Если бы лидеры относились к реформам равнодушно или выступали против них, реформы застопорились бы или так и не начались, каким бы хорошим ни был замысел. Крайне важно, чтобы лидеры хотели осуществить реформы, чтобы реформы соответствовали их личным устремлениям.