Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Еще один феномен, часто упоминаемый в анализе реформ государственного управления, это так называемые окна возможности. Сложные реформы часто начинают во время кризиса, как в случае модернизации государственного сектора и Национальной налоговой службы Боливии, таможенной реформы в Российской Федерации и энергосистемы в Андхра-Прадеш. Считается, что во время кризиса появляются окна возможности, которые могут быстро исчезнуть, поэтому нужно пользоваться моментом. По сути, окна возможности отражают изменение побудительных мотивов различных заинтересованных сторон, которое способствует проведению планируемых реформ. Кризис меняет соотношение (индивидуальных) издержек и выгоды, позволяя реформаторам осуществлять институциональные изменения, невозможные ранее. Короче говоря, кризис меняет индивидуальные побудительные мотивы, делая их более совместимыми с реформами.

Главный вывод, который можно сделать из этого феномена, заключается в том, что выбор реформ должен быть более прагматичным. Так называемые «первые из лучших» реформы могут слишком сильно не соответствовать побудительным мотивам заинтересованных сторон и, таким образом, быть обреченными на провал. Второй, третий и даже четвертый вариант решений может дать более значительный результат. Иногда лучше всего просто воздержаться от каких-либо действий.

Пожалуй, одним из наиболее недооцененных факторов, снижающих устойчивость реформ государственного управления, является потенциал. Под потенциалом в данном случае подразумевается способность (в смысле человеческих и финансовых ресурсов) выполнения намеченной задачи на уровне агентства или правительства. История реформ государственного управления полна рассказов о неудачных попытках переноса лучшего опыта развитых стран в развивающиеся страны. Глава 3, посвященная лесному сектору, и глава 12, посвященная отмыванию денег, наглядно иллюстрируют эту проблему. Хорошие законы по управлению лесным хозяйством и законы по противодействию отмыванию денег все чаще принимаются в развивающихся странах без учета способности этих стран обеспечить их выполнение. Суды и полиция имеют недостаточно ресурсов, среди юристов и сотрудников правоохранительных органов мало хорошо подготовленных специалистов, а системы управления неэффективны. Столкнувшись с этими препятствиями, судьи, прокуроры, полиция и следователи мало что могут сделать. Перед лицом закона, применение которого находится за гранью их возможностей, они предпочитают игнорировать его, откладывать выполнение или, что еще хуже, пользоваться тем, что закон не применяется на практике. Короче говоря, их побудительные мотивы не совместимы с правоприменительными требованиями.

Этот феномен довольно широко распространен. Во многих странах были введены сложные налоговые кодексы в расчете на то, что они обеспечат справедливость и перекроют все известные лазейки. Однако в большинстве этих стран нет необходимого потенциала для выполнения такого кодекса (см. World Bank, 1991; Tanzi, 2001). Для них было бы лучше принять более простой кодекс, который, несмотря на недостатки, было бы легче осуществлять. Продвижение унифицированных тарифов в 1980-х гг. было отчасти признанием этого несоответствия.

Совершенствование систем и процессов учета и бюджетирования является одной из основных задач в борьбе с коррупцией. В самом деле, борьба начинается с документирования, мониторинга и отчетности о движении бюджетных средств. Большинство спонсоров и правительств оказывают значительную поддержку и прикладывают усилия для улучшения работы соответствующих систем. Признавая важность этих усилий, нужно отметить, что эффективное выполнение этих задач требует, чтобы правительство, в частности его исполнительная ветвь, было подотчетно за результаты и итоги деятельности {26}.

В области закупок и бюджетирования, центральной части многих реформ на стороне предложения, роль внешних заинтересованных сторон в мониторинге бюджетных процессов и их результатов приобретает все большую важность. В главе 8 показано участие (и его полезность) неправительственных организаций в полном бюджетном цикле – с момента подготовки до исполнения, как на местном, так и на национальном уровне. В главе 9 обобщаются ключевые механизмы, эффективно используемые при внешнем мониторинге государственных закупок. Правительства начали конструктивно использовать инструменты гражданского общества для улучшения проведения государственных закупок, начиная с заключения «пактов добропорядочности» участниками крупных правительственных тендеров и привлечения внешних наблюдателей к проведению конкурсов и участию в конкурсных комиссиях и заканчивая распространением понятно изложенных правил закупок.

На уровне секторов растет понимание полезности использования инструментов гражданского общества для мониторинга выпуска продукции сектора. В главе 2 предлагается стратегия, направленная на создание системы управления информацией в сфере образования (вмешательство со стороны предложения) и привлечение родителей учеников к управлению школами (механизм на стороне спроса) в качестве средства сокращения невыхода на работу учителей. В главе 5 представлена идея привлечения внешних сторон с дополнительными навыками и опытом, которые помогают сдерживать незаконное и нежелательное политическое вмешательство, нередко наблюдаемое по всей цепочке создания стоимости в дорожном секторе. В главе 7, посвященной водоснабжению, и главе 4, посвященной обеспечению электроэнергией, рекомендуется использование механизмов участия на местном уровне с целью сдерживания коррупции. В секторе водоснабжения программа развития кекаматанов (административных единиц) в Индонезии (Kecamatan Development Program) иллюстрирует потенциальную эффективность мониторинга со стороны местных жителей в сочетании с системой удовлетворения жалоб {27}. В области энергоснабжения диалог обычных граждан и правительства на тему политических вопросов и решений в Бангалоре (Индия) оказался эффективным в продвижении реформ на уровне агентств и сокращении возможностей для коррупции.

В последние годы специалисты и политики начали понимать важность свободы информации, и все больше развивающихся стран принимают соответствующие законы {28}. Доступность информации необходима для повышения прозрачности в государственном секторе. Но, как отмечается в нескольких главах, этого недостаточно. Для усиления подотчетности информация должна быть понятна и основным участникам, и широкой публике. Информационный пробел могла бы заполнить специализированная неправительственная организация, которая со временем, вероятно, приобрела бы значительную важность.