Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

• Нанесение ущерба охраняемым территориям ставит под угрозу сохранение лесных ресурсов и биологического разнообразия.

• Существование не менее 60 млн человек, живущих в лесах и рядом с ними, в значительной степени зависит от леса. Благополучию этих групп населения угрожают незаконные вырубки и несанкционированные переселения.

• Леса являются глобальным общественным благом, и их деградация ведет к глобальным проблемам, таким как изменение климата и исчезновение видов.

• Законные лесоперерабатывающие предприятия сталкиваются с недобросовестной конкуренцией путем сбивания цен и теряют стимулы для социально и экологически ответственного инвестирования в сектор.

• И, как показывает эта глава, менее заметные, но более неприятные издержки связаны с разрушением институтов контроля, распространением коррупции в экономике (в том числе спекулятивная и другая незаконная деятельность) и более низким экономическим ростом.

Эти побочные эффекты коррупции в лесном секторе влекут за собой наиболее серьезные последствия. Разрушительное влияние незаконной вырубки леса, особенно на государственное управление, не ограничивается лесным сектором. Лесоматериалы объемисты, и чиновники могут легко перехватить незаконные партии. Поэтому попустительство и коррупция среди чиновников – таможенников, полицейских, местных политиков и транспортных органов – необходимы для выживания отрасли. Коррупция в лесном секторе заразительна и ослабляет государственное управление в других сегментах экономики. Влияние коррупции распространяется еще дальше, давая возможность отмывать деньги, ослабляя верховенство закона в лесных районах, понижая эффективность политики, создавая перекосы в торговле и в более общем смысле разрушая законную экономическую деятельность. В Индонезии незаконная деятельность в лесном секторе приносит приблизительно $5 млрд, эти деньги находятся вне контроля налоговых органов и способствуют распространению коррупции по всей экономике (см. пример 3.2).

Отрывочные данные показывают, что в противозаконных действиях наблюдается эффект масштаба. Незаконные вырубки часто сопровождаются другими преступлениями, такими как торговля оружием, людьми и наркотиками. Распространение коррупции является наиболее значительным, хотя наименее признанным следствием преступлений в лесном секторе. Ее влияние распространяется на всю экономику, ослабляя управление и верховенство закона, сдерживая инвестиции в законную торговлю и подрывая веру в законность действий правительственного аппарата.

Почему лесной сектор так уязвим для коррупции и преступлений? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно рассмотреть некоторые его характеристики. Если бы леса были похожи на фермы, то производство древесины было бы таким же простым, как выращивание пшеницы, и было бы передано частным предприятиям. Но в отличие от других ресурсов леса дают разнообразные общественные блага (защиту бассейнов рек, связывание углекислого газа, защиту биологического разнообразия и устойчивость экосистем), только когда они находятся в неприкосновенности, а выгоду для частных лиц (экономическую ренту, связанную с лесоматериалами) они приносят, только когда вырубаются. Это приводит к общепризнанной потребности в высоком уровне государственного вмешательства для обеспечения оптимального и устойчивого уровня вырубки, а также адекватной защиты общественных благ.

Как правило, государство несет ответственность за свои леса и владеет ими или регулирует использование через министерство лесного хозяйства. В мире во владении или под контролем правительств находится приблизительно три четверти лесных ресурсов, и во многих странах правительство является монопольным владельцем лесных угодий (White and Martin, 2002). Кроме того, правительства регулируют использование частных и принадлежащих общинам лесных угодий, а также несут основную ответственность за контроль производства леса.

Агентствам по управлению лесным хозяйством доверена сложная обязанность уравновешивания противоречивых целей: с одной стороны сохранение глобальных ценных активов, а с другой – получение ренты за пользование ресурсами. Распространенным методом управления общественными и частными благами, получаемыми от использования леса, является разграничение лесного массива на охраняемые зоны (для обеспечения экологического и общественного блага) и производственные зоны (для получения устойчивой экономической выгоды от использования ресурсов). При комплексном подходе к управлению лесным хозяйством также выделяются зоны смешанного использования . Такое разграничение само по себе не решает проблему коррупции в лесном секторе и может даже обострить ее. Правительственные чиновники в лесном секторе получают крайне низкие зарплаты, однако отвечают за охрану ресурса, имеющего высокую коммерческую ценность. Поскольку лес относится к дефицитным ресурсам, стоимость его вырубки невысока, а экономическая рента за древесину остается высокой, появляются сильные мотивы нарушить правила и дать взятку, чтобы получить большую долю этих ресурсов.

Кроме того, чиновники лесного сектора обычно работают на удаленных территориях, далеко от заинтересованной общественности и обладают широкими дискреционными полномочиями . Местные лесничие могут обладать значительной свободой в выдаче разрешений на вырубку и, таким образом, покрывать незаконную деятельность. Возможности совершения противоправных действий и стимулы принять взятку в этих обстоятельствах, естественно, высоки.

Правительства редко имеют адекватную информацию о состоянии управления лесным хозяйством, включая его мониторинг {48}. Несмотря на достижения современных технологий дистанционного зондирования и картирования, возможности ответственных агентств, особенно в тропических странах, по мониторингу и контролю исполнения законов в крупных лесных районах ограничены. Инвентаризации часто бывают неполными или не проводятся совсем (bin Buang, 2001). Редко имеется адекватная информация об объемах и качестве лесных ресурсов, распространенности видов, географическом расположении. Таким образом, отсутствие информации ставит под вопрос прозрачность и позволяет покрывать воровство и должностные преступления.

Учитывая ограниченность надзора и значительность ренты, возможности для коррупции очень широки {49}. В результате незаконная валка леса распространена практически во всех тропических странах. Ни производственные, ни охраняемые зоны не защищены от коррупции и незаконных вырубок.