Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

До начала кампании по искоренению коррупции важно проанализировать интересы сторон. Одним из важных аспектов является несовпадение политических издержек и выгод от реформ во времени – издержки возникают сразу, а выгоды проявляются гораздо позже, учитывая, что политики предпочитают принимать краткосрочные решения. Кроме того, получатели выгод распылены, а заинтересованные группы действуют более слаженно и захватывают политическое пространство. Невозможно, не нужно и не следует игнорировать вопросы политэкономии.

В этой главе мы попытались идентифицировать уязвимые места и бенефициариев коррупции и собрать примеры успешных кампаний против коррупции в электроэнергетическом секторе. Чтобы институционализировать преимущества кампании, нужно иметь наготове план и выделенные ресурсы. Мы также предложили некоторые методы успешной борьбы с коррупцией (если не ее искоренения). Многое из сказанного не ново, не слишком дорого или сложно для осуществления. Однако это напоминает нам, что вместо заламывания рук нужно действовать и побеждать коррупцию, конечно, если мы заинтересованы и хотим этого.

Многие развивающиеся страны сталкиваются с хищениями электричества на государственных предприятиях энергоснабжения (Bhatia and Gulati, 2004). В Индии хищения электроэнергии ежегодно приносят убытки в размере $4,5 млн, что составляет около 1,5 % ВВП страны. Кто страдает от этих убытков? Честные потребители, неимущие и люди, не имеющие влиятельных связей, которые расплачиваются за высокие тарифы, неэффективность системы и ненадежность поставок электричества.

Что мешает правительствам уменьшить хищения электроэнергии? Корыстные интересы таких лиц, как политики, бюрократы, лидеры профсоюзов, сотрудники предприятий и потребители. Из-за политического вмешательства и слабой подотчетности государственные коммунальные предприятия имеют мало стимулов для улучшения работы. Выходом могла бы стать приватизация, но высокий политический риск, низкая окупаемость при существующих тарифах и широкомасштабные хищения делают бизнес по распределению электроэнергии в развивающихся странах непривлекательным для частного сектора.

Могут ли предприятия повысить эффективность, находясь в государственной собственности? Да, как показывает пример Андхра-Прадеш, где государственные энергетические компании сократили хищения и убытки.

Электроэнергетическое управление штата Андхра-Прадеш, государственное вертикально интегрированное предприятие энергоснабжения, обслуживающее около 12 млн потребителей, в 1990-х гг. несло тяжелые постоянно растущие убытки, составившие к 1997 г. 40 млрд рупий ($ 0,9 млн). Операционные и финансовые показатели предприятия ухудшались, неблагоприятно сказываясь на поставках энергии. Субсидии на энергию достигли 1,6 % ВВП штата, в то время как государственные расходы на здравоохранение и образование упали с 4,7 % ВВП в 1987 г. до 3,6 % в 1998 г.

В 1998 г. правительство Андхра-Прадеш выступило с инициативой проведения всесторонней реформы энергетического сектора – поэтапной программы введения новых правовых, регулирующих и институциональных рамок; создания новой отраслевой и рыночной структуры; приватизации распределения электроэнергии. Для начала в Андхра-Прадеш приняли закон о реформе электроэнергетического сектора, разделили предприятие энергоснабжения на одну компанию по генерированию электричества, одну компанию по его передаче и четыре компании, занимающиеся распределением и поставками, а также создали независимую регулирующую комиссию, отвечающую за лицензирование, установление тарифов, повышение эффективности и развитие конкуренции.

Новые предприятия по распределению электроэнергии унаследовали слабую систему учета энергии и процветающие хищения, что вместе с утечками доходов и прочими факторами ухудшало финансовые показатели. В 1999 финансовом году лишь на 42 % электроэнергии, поставленной в систему распределения, были выставлены счета на основе показаний счетчиков. Баланс составлялся из расчета обслуживания примерно 2 млн клиентов, живущих в сельской местности и не имеющих счетчиков, или на основе убытков от передачи и распределения. Не поддающиеся проверке показатели продаж и убытков позволяли предприятиям маскировать неэффективность и хищения и таким образом отвлекать внимание общественности от своей низкой эффективности, скрывать политическую и бюрократическую коррупцию и мешать общественным дебатам на тему субсидий в сельском хозяйстве. Хищения осуществлялись несколькими способами, включая незаконные подключения к линиям электропередач, «скручивание» счетчиков и подключение в обход, часто при попустительстве сотрудников предприятий энергоснабжения. Утечки доходов происходили из-за недостатков процедур измерения, выставления счетов и сбора платежей, систем внутреннего контроля и контроля осуществления политики отключений.

Первым шагом реформы стал переход от отрицания проблемы хищений к ее признанию. Программа энергетического аудита дала более реалистичные данные по убыткам в области передачи и распределения (38 % в 1999 финансовом году против 18 % по прежним оценкам) и признала «нетехнические убытки» – эвфемизм, используемый для обозначения хищений. Ожидания общественности, связанные с программой реформ и проверкой регулирующего органа, увеличившие подотчетность, сделали хищения и убытки объектом общественного внимания. В январе 2000 г. правительство начало масштабную кампанию по контролю хищений.

План предусматривал четыре меры: принятие нового закона, направленного на борьбу с хищениями электричества, усиление механизмов контроля исполнения законодательства, реорганизацию антикоррупционной функции на предприятиях и перестройку бизнес-процессов с целью улучшения управленческого контроля и обслуживания клиентов.

В июле 2000 г. правительство штата внесло поправки в Закон Индии об электричестве 1910 г., в соответствии с которыми хищения электричества стали считаться подсудными преступлениями и строго караться. Отдельный закон, беспрецедентный для Индии, предусматривал тюремное заключение и штрафы для нарушителей, разрешал созыв специальных судов и трибуналов для ускоренного судопроизводства и признавал сговор сотрудников предприятия уголовным преступлением.

Заблаговременная подготовка позволила правительству организовать специальные суды и апелляционные трибуналы сразу после вступление в силу нового закона. Зоны обслуживания предприятий энергоснабжения поделили на 24 округа, границы которых совпадали с административными районами штата. В каждом округе организовали специальный суд и полицейский участок, чтобы обеспечить быстрое выявление и судебное преследование хищений электричества. Полиция штата и антикоррупционные подразделения других департаментов правительства помогали сотрудникам предприятий в инспекциях с целью контроля хищений.