Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

На протяжении последних трех десятилетий многие правительства, финансовые доноры и неправительственные организации делают все возможное для проведения институциональных, финансовых, технологических и социальных преобразований, направленных на улучшение ситуации в сфере водоснабжения и канализации (water supply and sanitation – WSS) в сельских и городских районах развивающихся стран. Низкая доступность соответствующих услуг для малоимущих слоев населения неблагоприятно сказывается на положении последних. С учетом этого в данной области все чаще используется целевой подход, ориентированный на конкретные проекты. Такой подход подразумевает удовлетворение потребностей пользователей, определение точек соприкосновения с клиентами, реагирование на динамику развивающегося рынка услуг водоснабжения и канализации, а также, разумеется, соотнесение стратегии действий с постоянно меняющимися объемами донорского финансирования. В последние годы правительства разных стран начали составлять долгосрочные планы, предусматривающие реформирование сектора и улучшение качества обслуживания в соответствии с концепцией «Цели тысячелетия по развитию». И некоторым благополучным государствам удается демонстрировать устойчивый прогресс в данной области.

Однако достижение Целей тысячелетия в сфере водоснабжения и канализации представляется маловероятным в большинстве африканских стран, где уровень стабильности, объемы инвестиций и мощности недостаточны для удовлетворения значительных, постоянно растущих потребностей (JMP, 2002). Порой растрата средств в этой отрасли приобретает недопустимые масштабы, в связи с чем возникают сомнения в эффективности и целесообразности увеличения финансирования данного сектора. Значительная часть финансов, имеющихся в распоряжении министерств, местных органов власти, коммунальных предприятий и сельских администраций, расходуется должностными лицами в корыстных целях. Будь то необъективное принятие решений о распределении водных ресурсов либо подкуп и мошенничество в сфере закупок и строительства – коррупционная практика органически присуща многим структурам и сделкам в секторе водоснабжения и канализации африканских стран. Эта коррупционная практика существенно различается по масштабам и распространенности, однако ясно одно: значительная часть средств, вращающихся в отрасли, впустую растрачивается теми, кто по долгу службы занимается вопросами оказания услуг водоснабжения и канализации {105}. Согласно оценкам, для реализации Целей тысячелетия в сфере WSS в странах Африки южнее Сахары ежегодно требуется $6,7 млрд. Если средства действительно будут выделяться, возможные потери в размере 30 % в течение ближайших 10 лет превысят $20 млрд в целом по сектору {106}.

Борьба с коррупцией в сфере водоснабжения, безусловно, является одним из аспектов более общей проблемы эффективности управления. С учетом этого важную роль играет динамика процессов реформирования как на отраслевом, так и на общенациональном уровне. Возможно, политические реформы, направленные на децентрализацию и привлечение частного сектора, наряду с использованием нетрадиционных механизмов финансирования (например, в рамках отраслевого подхода и прямой бюджетной поддержки) создали благоприятную почву для возникновения новых, порой еще более масштабных форм коррупции, затрагивающих общенациональные и донорские финансовые средства. В то же время реформирование сектора WSS во многих африканских странах позволило устранить конфликт интересов в отраслевом управлении, повысить прозрачность и подотчетность, а также сформировать потенциал для реализации новых схем и заложить основу для позитивных изменений. Таким образом, инициативы по противодействию коррупции в секторе следует рассматривать в более широком контексте общих организационно-управленческих и антикоррупционных преобразований – именно это является ключом к пониманию перспектив и недостатков отраслевых антикоррупционных реформ.

Несмотря на значимость вопроса эффективности государственного управления в целом, необходимо также сосредоточить усилия на выявлении и решении проблем, характерных непосредственно для сектора водоснабжения – в противном случае добиться успеха в реализации Целей тысячелетия будет невозможно. Очевидно, что данная отрасль в странах Африки находится в критическом состоянии. В секторе широко распространены финансовые нарушения, большинство поставщиков услуг неподотчетны своим клиентам, а ресурсы во многих случаях обособленно не учитываются, что мешает создать прозрачную систему управления финансами. Кроме того, поставщики услуг весьма разнородны по своей структуре: среди них есть официальные и неофициальные, крупные и мелкие организации, которые совершенно по-разному обслуживают потребителей в малых и больших городах и деревнях. Помимо прочего, высокая уязвимость данной отрасли для коррупции определяется факторами, характерными для других секторов экономики. Услуги водоснабжения и канализации относятся к категории жизненно важных, предоставляют их в основном государственные предприятия, а капиталоемкая инфраструктура постоянно требует затрат; с учетом этого коррупция в данном секторе приобретает многообразные формы. Как показывает практика, сфера WSS (подобно строительной отрасли) подвержена масштабным перекосам в распределении ресурсов, а также серьезным коррупционным рискам, связанным с закупками. С другой стороны, как сектор услуг эта сфера уязвима для мелкой «повседневной» коррупции. Наконец, в данной отрасли широко распространены сомнительные механизмы бюджетирования и управления финансами, характерные для малоэффективного аппарата государственной службы.

Несмотря на распространенность коррупции в сфере WSS в странах Африки, утечку средств из сектора и негативное влияние на неимущих, несмотря значительные усилия по проведению антикоррупционных реформ, на текущий момент понимание масштабов и природы коррупции оставляет желать лучшего. Отсутствует и четкое представление о том, какие стратегии и механизмы необходимы для решения проблемы. Конкретных данных по коррупции в отрасли практически нет, а те сведения, которые все же имеются, разрознены и зачастую предназначены для других целей. Таким образом, давно назрела потребность начать обмен мнениями по этому вопросу, приступить к всесторонней оценке положения дел и инициировать проведение необходимых преобразований.

В настоящей главе обобщены имеющиеся материалы о масштабах коррупции в секторе и антикоррупционной деятельности. Сначала приводится обзор ситуации в сфере WSS африканских стран. Особое внимание при этом уделяется таким аспектам, как уровень доступности услуг водоснабжения, восприятие коррупции в секторе и проводимые реформы. Затем следует описание природы коррупции в отрасли. Многочисленные виды коррупционных проявлений в сфере WSS систематизируются и классифицируются по группам в соответствии с типом взаимодействия между субъектами, а именно: взаимодействие государственных органов друг с другом , взаимодействие государственных органов с частными организациями , взаимодействие государственных органов с конечными потребителями . По этим группам проводится анализ коррупционных проявлений применительно к каждому звену цепочки создания стоимости. Затем в главе рассматривается характер антикоррупционных мероприятий и механизмов, разработанных в последние годы. Далее они увязываются с группами коррупционных проявлений, и для каждой из обозначенных проблем предлагается решение. В заключительной части главы речь идет о важнейших задачах, стоящих перед отраслью WSS на пути противодействия коррупции.