Коллектив авторов - Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid

f) paragrahvi 104 lõikes 2: „Ainult Riigikogu koosseisu häälteenamusega saab vastu võtta ja muuta järgmisi seadusi: […] 6) Riigikogu kodukorra seadus ja Riigikogu töökorra seadus; […]“.

2.2Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse eristamise juured on Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduses, mille § 62 nägi ette, et Riigikogu üldkoosoleku otsusega vastuvõetava kodukorraga tuli kindlaks määrata „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite asjaajamise sisemine kord ja läbikäimine omavahel, samuti Riigikogu liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides“ (lõige 1), aga seadusega tuli sätestada „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite vahekord ja läbikäimise kord muude asutistega, samuti Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides“ (lõige 2). Seega erinesid kaks akti – Riigikogu kodukord ja Riigikogu töökorra seadus – oma reguleerimiseseme ja sellest tulenevalt õigusliku iseloomu poolest. Riigikogu kodukord oli Riigikogu siseakt, millel puudus mõju parlamendiväliste subjektide õigustele ja kohustustele, Riigikogu töökorra seadus aga õigusnorme sisaldav akt, millega reguleeriti parlamendiväliste subjektide õigusi ja kohustusi Riigikogus, selle kodades ja organites ning Riigikogu, selle kodade ja organite suhtes.

2.3Kuigi põhiseaduse § 69 ja § 104 lõike 2 punkti 6 semantiliselt tõlgendades tuleks nõuda kahe eraldi seaduse – Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse – olemasolu, oli süsteemi- ja õigusselguse kaalutlustel otstarbekas koondada kõik Riigikogu organisatsiooni, töökorraldust ja protseduure reguleerivad normid ühte seadusse. 7 7 Riigikogu liikme volituste alguse, peatumise ja lõppemise ning õiguste ja kohustustega seonduvat reguleerib alates 14.07.2007 põhiseaduses nimetamata RKLS. Kaalukaid õiguslikke argumente niisuguse lahenduse vastu ei ole. Kehtiva põhiseaduse järgi peavad kõik Riigikogu tegevust ning Riigikogu liikmete õigusi ja kohustusi reguleerivad normid sisalduma seaduses, täpsemalt nn konstitutsioonilises seaduses. 8 8 A. – T. Kliimann ja E. Talvik eristavad konstitutsioonilist seadust ja konstitutsionaalset seadust. (Vt Kliimann, A. – T. Üleminekuaja konstitutsionaalseid akte. – Õigus, 1933, nr 9, lk 386, viide 5; Talvik, E. Legaalsuse põhimõte Eesti Vabariigi põhiseaduse tekkimises, muutmistes ja muutmiskavades. Tartu, 1991, lk 14, viide 19.) Nende käsitluse järgi oleksid tänapäeval konstitutsioonilised seadused põhiseadus, põhiseaduse rakendamise seadus ja põhiseaduse täiendamise seadus, PS § 104 lõikes 2 loetletud seadused aga konstitutsionaalsed seadused. Terminit „konstitutsionaalne seadus“ kasutab õiguskantsler oma ettepanekutes, arvamustes jm dokumentides. Käesolevates kommentaarides kasutatakse PS § 104 lõikes 2 loetletud seaduste tähistamiseks terminit „konstitutsiooniline seadus“ eelkõige põhjusel, et see järgib Riigikohtu terminikasutust (viimati RKPJKo 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 22 ning RKKKo 14.10.2010, 3-1-1-19-10, p 10). , 9 9 PS § 104 lõikes 2 nimetatakse peale Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse (p 6) ka Vabariigi Presidendi ja Riigikogu liikmete tasu seadust (p 7). Seetõttu ei ole aktide eristamine nende õiguslikust iseloomust lähtudes praegu relevantne. Ka ei määratle põhiseadus, millised on küsimused, mis tuleks reguleerida Riigikogu töökorra seadusega. Seetõttu, nagu kinnitab praktika – Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse kuni 2007. aasta 13. juulini kehtinud redaktsioonid –,on reguleeritavate küsimuste jaotus kahe seaduse vahel paratamatult meelevaldne.

2.4Eespool viidatud põhiseaduse paragrahvides (§-d 69–72 ja 104) on ette nähtud, millised küsimused peavad olema Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses reguleeritud. Nagu näha, sätestab põhiseadus ainult väga üldised raamid, mille sees on Riigikogu enesekorraldusõiguse alusel vaba kujundama oma struktuuri, töökorraldust ja menetlusreegleid. Seejuures peab Riigikogu arvestama eelkõige järgmistes põhiseaduse sätetes ettenähtuga: §-d 1 ja 10 (demokraatia põhimõtte osaks olevad enamuse reegel ja vähemuse kaitse nõue); § 4 (võimude lahusus ja tasakaalustatus kui korralduspõhimõte); § 59 ja § 61 punkt 1 (seadusandluspädevus); § 61 lõige 1, § 66 ja § 78 punkt 4 (Riigikogu koosseisu diskontinuiteet ja esimene istung); § 61 lõige 2 (ametivanne); § 62 (vaba mandaat; Riigikogu liikme vabastus vastutusest hääletamise ja poliitiliste avalduste eest); § 65 punkt 2 ja §-d 105–106 (rahvahääletuse korraldamine); § 65 punkt 3 ja § 79 (Vabariigi Presidendi valimine); § 65 punkt 4 ja § 121 (välislepingu ratifitseerimine ja denonsseerimine); § 65 punkt 5 ja § 89 (peaministrikandidaadile volituste andmine valitsuse moodustamiseks); § 65 punkt 6 ja §-d 115–117 (riigieelarve vastuvõtmine ja selle täitmise aruande kinnitamine); § 65 punktid 7–8, § 78 punkt 11,§ 134, § 140, § 150 (ametiisikute ametisse nimetamine kellegi ettepanekul); § 65 punkt 9 (Eesti Panga nõukogu liikmete ametisse nimetamine); § 65 punkt 10 (riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise otsustamine); § 65 punkt 13 ja § 97 (umbusalduse avaldamine); § 65 punkt 14 ja § 129 (erakorralise seisukorra väljakuulutamine); § 65 punkt 15 ja § 128 (sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamine); § 67 (korralised istungjärgud); § 68 ja § 78 punkt 5 (erakorralised istungjärgud); § 69 (esimees ja kaks aseesimeest); § 70 (kvoorum); § 71 (komisjonid ja fraktsioonid); § 72 (istungi ja hääletamise avalikkus); § 73 (enamusreegel); § 74 (arupärimine); § 78 punkt 6ja § 107 (seaduse väljakuulutamine); § 83 (Vabariigi Presidendi asendamine Riigikogu esimehe poolt); § 98 (usaldusküsimus); § 100 (Vabariigi Valitsuse liikme sõnaõigus); § 103 lõige 1 (seaduste algatamise õigus); § 103 lõige 2 (Vabariigi Valitsuse poole pöördumine eelnõu algatamiseks); § 104 lõige 2 (konstitutsioonilised seadused); § 109 lõige 2 (Vabariigi Presidendi seadluse kinnitamine); §-d 161–168 (põhiseaduse muutmise seaduse eriregulatsioon) ning PSRS § 3 lõige 6(häälteenamuste määratlused).

3. Muud parlamendiõiguse allikad

3.1Parlamentide praktikas tunnustatakse põhiseaduse ja kodukorra kõrval parlamendiõiguse allikatena tavasid, pretsedente ja parlamendi juhtimisorganite poolt neile selleks kodukorraga antud pädevuse piirides loodud norme.

3.2Tava on pikaajalise praktika põhjal kujunenud käitumisviis, mida asjaosalised peavad enda suhtes siduvaks. Riigikogu tegevuse käigus ei ole tekkinud palju tavasid, millest saaks rääkida vaieldamatult kui tavaõigusnormidest. Siiski võib esile tuua mõned juba aastaid järgimist leidnud toimimisviisid, mille eiramine ilmselt leiaks Riigikogus taunimist. Nii on võimalik käsitada kirjutamata reeglitena näiteks seda, et:

a) Vabariigi President esineb Riigikogu iga sügisistungjärgu avaistungil kõnega;

b) peaminister annab isiklikult üle järgmise aasta riigieelarve eelnõu ning esineb seda tutvustava kõnega;

c) infotunni järjekorda koostades paigutatakse esimeseks küsimus peaministrile ning esimeseks küsijaks Riigikogu liige, kes ei kuulu valitsust toetavasse fraktsiooni.

3.3Pretsedendiga on tegemist, kui mõnest kodukorra kohaldamisega seotud küsimuse lahendusest juhindutakse ka järgmistel kordadel, kui tõuseb samasugune või sarnane küsimus. Pretsedendi puhul ei saa rääkida uue normi loomisest, vaid olemasoleva normi tõlgendamis- või kohaldamisotsustusest. Väljendit „pretsedent“ on Riigikogu istungisaalis sageli kasutatud, kuid enamasti siiski mitte eespool määratletud tähenduses. Varasemale kodukorra tõlgendusele on istungi juhataja viidanud näiteks 1999. aasta 25. mai Riigikogu istungil, kui mitu fraktsiooni nõudsid üheaegselt vaheaega ja tekkis vaidlus vaheaja kestuse üle.

3.41992. aasta RKKS § 88 nägi ette Riigikogu juhatuse õiguse täita seaduse lünki: „Riigikogu kodukorra seaduse või mõne muu seadusega reguleerimata Riigikogu protseduuriküsimused otsustab Riigikogu juhatus.“ 1994. aasta RKKS lisas sellele õigusele kohustuse hoolitseda, et lüngad saaksid seaduse muutmise kaudu täidetud. 10 10 1994. aasta RKKS: „§ 166. Seadusega sätestamata protseduuriküsimuste lahendamine. (1) Protseduuriküsimused, mis on käesoleva või mõne muu seadusega sätestamata, otsustab Riigikogu juhatus. (2) Riigikogu kahe töönädala jooksul pärast Riigikogu juhatuse otsuse vastuvõtmist seadusega reguleerimata protseduuriküsimuse lahendamiseks esitab Riigikogu esimees või aseesimees Riigikogu menetlusse vastavasisulise seaduseelnõu Riigikogu kodukorra seaduse või mõne muu seaduse täiendamiseks. (3) Kuni vastava seaduse jõustumiseni reguleerib protseduuriküsimust Riigikogu juhatuse otsus.“ Riigikogu töös tuli tõepoolest ette niisuguseid juhtumeid, kus Riigikogu juhatus pidi teatavaid protseduuriküsimusi oma otsusega reguleerima, eriti VII Riigikogu volituste ajal (1992–1995). Näitena olgu toodud järgmised Riigikogu juhatuse otsused:

a) 1993. aasta 8. aprilli otsus „Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud ja Riigikogule tagasi saadetud seaduse Riigikogus uue arutamise ja otsustamise kord“;

b) 1993. aasta 14. juuni otsus „Ministrile umbusalduse avaldamise Riigikogu otsuse eelnõu arutamise ja otsustamise kord“;

c) 1993. aasta 20. septembri otsus „Riigikogu kinnise istungi organisatsioonilis-tehniline korraldus“;

d) 1994. aasta 17. jaanuari otsus „Riigikogu ajutise komisjoni aruande menetlemise kord“;

e) 1994. aasta 7. veebruari otsus „Riigikogus välispoliitika arutamise kord“;

f) 1995. aasta 27. juuni otsus „Riigikogu erakorralisel istungjärgul Riigikogu otsustusvõime puudumise tõttu pooleli jäänud päevakorraküsimuse arutelu jätkumine“.

Kõigis neis otsustes sisaldunu inkorporeeriti mõne aja möödumisel otsuse vastuvõtmisest Riigikogu kodukorra seadusse. Praegu on Riigikogu juhatuse õigus täita seaduse lünki sätestatud RKKTS § 13 lõike 2 punktis 18.

4. Varasemad kodukorrad

4.1Alates Asutava Kogu kokkuastumisest 1919. aasta 23. aprillil kuni Eesti Vabariigi esimese iseseisvusperioodi lõpuni tegutsesid Eesti Vabariigi parlamentaarsed kogud järgmiste kodukordade alusel:

a) Asutava Kogu kodukord, vastu võetud 3. juulil 1919 (RT 1919, 46, 95).

b) Riigikogu kodukord, vastu võetud 28. aprillil 1921 (RT 1921, 33, 26). Seda kodukorda muudeti:

– Riigikogu kodukorra täiendamise seadusega, vastu võetud 15. detsembril 1922 (RT 1922, 159, 105);

– Riigikogu kodukorra muutmise seadusega, vastu võetud 5. juulil 1923 (RT 1923, 95, 74);

– Riigikogu kodukorra muutmise seadusega, vastu võetud 31. juulil 1926 (RT 1926, 62, 81);

– Riigikogu kodukorra täiendamise seadusega, vastu võetud 23. märtsil 1929 (RT 1929, 30, 202);

– Riigikogu ankeetkomisjoni seadusega, vastu võetud 3. märtsil 1931 (RT 1931, 23, 134);

– Riigikogu kodukorra muutmise ja täiendamise seadusega, vastu võetud 12. juunil 1931 (RT 1931, 50, 381).

c) Riigikogu kodukord, vastu võetud 19. jaanuaril 1934 (RT 1934, 5, 37).

d) Rahvuskogu kodukord, antud Riigivanema poolt 3. veebruaril 1937 (RT 1937, 10, 82). Seda kodukorda muudeti:

– Riigivanema 1937. aasta 21. aprilli otsusega Rahvuskogu kodukorra muutmise kohta (RT 1937, 33, 311);