Коллектив авторов - Riigikogu kodu- ja töökorra seadus. Kommentaarid

Parlamentaarne riigikord, mille ülesanne on tagada demokraatia püsimine, väljendub eelkõige vabas ja läbimõeldud debatis. Parlament töötab kindlate menetlusreeglite järgi, alati kõiki aspekte kaaludes ja parimal viisil otsuseid tehes. Riigikogu töö alus on põhiseadus, kodu- ja töökorra seadus ning Riigikogu liikme staatuse seadus. Käesolev väljaanne keskendub kodu- ja töökorra seadusele.

Riigikogu kahe viimase aastakümne arengule võime alla tõmmata mõttelise joone. Parlamendi aluspõhimõtted, peamised funktsioonid ja töömeetodid on välja kujunenud. Kodukorraseadusel on olnud selle aja jooksul kolm tervikteksti. Riigikogu on seadusandjana üles ehitanud põhiseadusele tugineva õiguskorra, kohandanud selle Euroopa õiguskorraga ning loonud meie rahvale euroopalikel väärtustel põhinevad ühiselureeglid. Käesoleva kogumiku üllitamisega oleme astunud nende küpsete parlamentide perre, kes on oma peamise tööd reguleeriva õigusakti kommentaarid kirja pannud. See on esimene katse koondada ühte väljaandesse Riigikogu toimimise praktika ja selle aluseks olevate normide selgitused. Paljud tavad ja kodukorra tõlgendamise viisid on seni kandunud ühest Riigikogust teise peamiselt tänu neid tundvatele inimestele. Kirjapanduna aitavad need kindlasti kaasa Riigikogu ladusamale töökorraldusele. Sellise kogumiku koostamine annab panuse parlamendiõiguse arengusse Eestis ja on oluline tähis Riigikogu ajaloos.

Parlament on elav organism, kes pidevalt areneb. Tal tuleb kohaneda ühiskonnas toimuvate muutustega. Seetõttu ootan väljaandele jätku, tugev alus, millelt edasi minna, on laotud.

Kogumik on koostatud aastail 2009–2012. See töö on nõudnud põhjalikku pühendumist. Tunnustan autoreid ja kõiki teisi, kes põhitöö kõrvalt andsid oma panuse väljaande valmimisse. Minu eriline tänu kuulub peatoimetajale Aaro Mõttusele.

Head lugemist!

Heiki Sibul

Riigikogu Kantselei direktor 1995–2012

Sissejuhatus Aaro Mõttus

1. peatükk Aaro Mõttus

2. peatükk Aaro Mõttus

3. peatükk Peep Pihlak ja Aaro Mõttus

4. peatükk Janek Laidvee

5. peatükk Kristo Varend

6. peatükk Heiki Sibul

7. peatükk Heiki Sibul

8. peatükk Peep Pihlak ja Aaro Mõttus

9. peatükk Peep Pihlak ja Aaro Mõttus

10. peatükk Peep Pihlak ja Madis Ernits (§-d 57–62), Helgi Kundla (§-d 63–75), Aaro Mõttus (§-d 76–89)

11. peatükk Kaido Rosin ja Madis Ernits (§-d 90–96, 115–118 1), Kaido Rosin (§-d 97–99, 104–114), Janek Laidvee (§-d 100–103)

12. peatükk Aaro Mõttus

13. peatükk Aaro Mõttus

14. peatükk Kristo Varend

15. peatükk Helgi Kundla

16. peatükk Helgi Kundla (§-d 133, 134), Helgi Kundla ja Aaro Mõttus (§-d 135–138)

17. peatükk Aaro Mõttus (§-d 139–141), Heiki Sibul (§-d 142–146), Helgi Kundla (§-d 147, 148)

18. peatükk Janek Laidvee

18 1. peatükk Helgi Kundla

19. peatükk Kaido Rosin

20. peatükk Katre Tubro (§-d 158–1582)

Menetlusskeemid Anu Laido, Liiri Oja, Peep Pihlak ja Piret Luhakooder

Riigikogu kodu- ja töökorra seadus 1 1 Esialgu oli seaduse pealkiri „Riigikogu kodukorra seadus“. Pealkirja muudeti 14.07.2007 jõustunud RKLS § 48 punktiga 1. on vastu võetud 11.02.2003, välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 03.03.2003 otsusega nr 389 ning jõustunud 17.03.2003. Seadus on avaldatud RT I 2003, 24, 148. RKKTS-i on muudetud järgmiste seadustega:

a) erakonnaseaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus; vastu võetud 18.12.2003; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 29.12.2003 otsusega nr 518; avaldatud RT I 2003, 90, 601; jõustunud 01.01.2004;

b) Riigikogu kodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 11.02.2004; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 02.03.2004 otsusega nr 540; avaldatud RT I 2004, 12, 77; jõustunud 15.03.2004;

c) Riigikogukodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 15.12.2004; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 21.12.2004 otsusega nr 754; avaldatud RT I 2004, 89, 607; jõustunud 07.01.2005;

d) põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse ja Riigikogu kodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 08.12.2005; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 15.12.2005 otsusega nr 946; avaldatud RT I 2005, 68, 524; jõustunud 23.12.2005;

e) Eesti Rahvusraamatukogu seaduse ja Riigikogu kodukorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 16.02.2006; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 02.03.2006 otsusega nr 986; avaldatud RT I 2006, 12, 80; jõustunud 19.03.2006;

f) riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus; vastu võetud 25.01.2007; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 13.02.2007 otsusega nr 102; avaldatud RT I 2007, 16, 77; jõustunud 01.01.2008;

g) Riigikogu liikme staatuse seadus; vastu võetud 14.06.2007; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 22.06.2007 otsusega nr 160; avaldatud RT I 2007, 44, 316; jõustunud 14.07.2007;

h) riigieelarve seaduse, riigi eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise seaduse ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 11.03.2009; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 24.03.2009 otsusega nr 454; avaldatud RT I 2009, 19, 117; jõustunud 06.04.2009;

i) Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 29.10.2009; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 11.11.2009 otsusega nr 550; avaldatud RT I 2009, 54, 361; jõustunud 23.11.2009;

j) Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse täiendamise seadus; vastu võetud 19.05.2010; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 03.06.2010 otsusega nr 664; avaldatud RT I 2010, 28, 144; jõustunud 14.06.2010;

k) arhiiviseadus; vastu võetud 17.02.2011; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 09.03.2011 otsusega nr 853; avaldatud RT I, 21.03.2011, 1; jõustunud 01.01.2012;

l) Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmisega seonduvalt rahuaja riigikaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus; vastu võetud 15.06.2011; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 01.07.2011 otsusega nr 913; avaldatud RT I, 08.07.2011, 8; jõustunud 22.07.2011;

m) riigieelarve seaduse ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse muutmise seadus; vastu võetud 29.09.2011; välja kuulutatud Vabariigi Presidendi 30.09.2011 otsusega nr 928; avaldatud RT I, 01.10.2011, 1; jõustunud 02.10.2011.

1. Riigikogu enesekorraldusõigus ja selle piirid

1.1Parlamendi enesekorraldusõigus tähendab ennekõike rahvaesinduse õigust kujundada ise, ilma teiste riigiorganite sekkumiseta oma sisemine organisatsioon ning kehtestada töökorraldus- ja menetlusreeglid. Enesekorraldusõiguse eesmärk on võimaldada parlamendil täita talle põhiseadusega pandud ülesandeid tõhusalt 2 2 Parlamendi (Riigikogu) tõhus toimimine on Riigikohtu seisukoha järgi põhiseaduslik väärtus (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 13 ja 25). ning kooskõlas põhiseaduslike printsiipidega nagu demokraatia ja võimude lahusus.

1.2Põhiseadusorganite, sealhulgas Riigikogu enesekorraldusõigust tunnustab ka Eesti Vabariigi põhiseadus, ehkki mitte sõnaselgelt. Riigikohus on märkinud: „Võimude lahususest, demokraatliku õigusriigi õiguse üldpõhimõtetest ning Põhiseaduse § 65 p 16 klauslist tuleneb, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile Põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed. Neil on üldjuhul õigus ise määratleda oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord […] Kolleegium peab vajalikuks rõhutada, et isekorraldusõigus hõlmab ainult pädevust kehtestada nn internseid reegleid ehk ametkonna või asutuse sisemist korda.“ 3 3 RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p IV.

1.3Enesekorraldusõigus annab Riigikogule laia diskretsiooniõiguse oma organisatsiooni ja protseduure sätestavate reeglite kujundamisel ehk nagu on märkinud Riigikohus – suhteliselt suure otsustusvabaduse tema enda tegevust puudutavates küsimustes. 4 4 RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p-d 18 ja 42. See vabadus ei ole aga piiramatu. Riigikogu otsustusruumi tema enda tegevust puudutavates küsimustes piiravad ühelt poolt põhiseaduse printsiibid, näiteks Riigikogu liikme vaba mandaadi põhimõte, Riigikogu funktsioonide teostamises võrdse osalemise printsiip ja parlamendivähemuse kaitse nõue, teiselt poolt aga Riigikogu organisatsiooni, töökorralduse ja menetluse kohta põhiseaduses sätestatu: Riigikogu esimehe ja kahe aseesimehe valimise kohustus (PS § 69), Riigikogu istungite ja hääletamise avalikkuse nõue (PS § 72), valitsusliikmete sõnaõigus Riigikogu ja tema komisjonide istungitel (PS § 100) jne.

1.4Parlament teostab enesekorraldusõigust eelkõige oma kodukorra kehtestamisega. Traditsiooniliselt käsitatakse kodukorda parlamendi siseaktina, mille adressaadid on parlamendiliikmed ja mille rahvaesindus kehtestab oma otsusega ilma teiste riigiorganite sekkumiseta. 5 5 Parlamendi kodukorra õigusliku iseloomu määratlemiseks on näiteks Saksamaa Liidupõhiseaduskohus kasutanud terminit „autonoomne põhimäärus“ ( autonome Satzung ); vt BVerfG 06.03.1952, 2BvE 1/51, p 21 (E 1, 144 [148]). Kooskõlas selle käsitlusega sätestas ka näiteks Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduse § 62 lõige 1, et Riigikogu kodukord võetakse vastu Riigikogu üldkoosoleku otsusega. 6 6 Eesti Vabariigi 1937. aasta põhiseaduse § 62 lõige 1: „Riigikogu, Riigivolikogu ja Riiginõukogu ning nende organite asjaajamise sisemine kord ja läbikäimine omavahel, samuti Riigikogu liikmete õigused ja kohused Riigikogu üldkoosolekul, Riigivolikogus ja Riiginõukogus ning nende komisjonides määratakse Riigikogu kodukorraga, mis võetakse vastu Riigikogu üldkoosoleku otsusega.“ Käesoleval ajal on parlamendi kodukorra kehtestamine parlamendi otsusega ette nähtud näiteks järgmiste Euroopa Nõukogu liikmesriikide põhiseadustes: Albaania, Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Poola, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Soome, Taani ja Ungari. Eesti põhiseadus sätestab samamoodi kui Leedu, Läti, Makedoonia, Slovakkia, Sloveenia ja Tšehhi põhiseadus, et parlamendi kodukord tuleb võtta vastu seadusena.

2. Riigikogu kodu- ja töökorra seadus Eesti Vabariigi põhiseaduses

2.1Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (Riigikogu kodukorra seaduse ja Riigikogu töökorra seaduse) vastuvõtmise ja selles teatavate küsimuste reguleerimise kohustus on sätestatud järgmistes põhiseaduse sätetes:

a) paragrahvis 69: „Riigikogu valib oma liikmete hulgast Riigikogu esimehe ja kaks aseesimeest, kes korraldavad Riigikogu tööd vastavalt Riigikogu kodukorra seadusele ja Riigikogu töökorra seadusele.“;

b) paragrahvis 70: „Riigikogu otsustusvõimelisuse sätestab Riigikogu kodukorra seadus. Erakorralisel istungjärgul on Riigikogu otsustusvõimeline, kui kohal on üle poole Riigikogu koosseisust.“;

c) paragrahvi 71 lõikes 3: „Komisjonide ja fraktsioonide moodustamise korra ning õigused sätestab Riigikogu kodukorra seadus.“;

d) paragrahvi 72 lõikes 2: „Hääletamine Riigikogus on avalik. Salajast hääletamist korraldatakse põhiseaduses või Riigikogu kodukorra seaduses ettenähtud juhtudel ainult ametiisikute valimisel või nimetamisel.“;

e) paragrahvi 104 lõikes 1: „Seaduste vastuvõtmise korra sätestab Riigikogu kodukorra seadus.“;