Владимир Романов - Старорежимный чиновник. Из личных воспоминаний от школы до эмиграции. 1874-1920 гг.

О личном богатстве от службы эти люди уже не думали. Не революционным, а эволюционным путем достигалось самое ценное для всякого человека и народа качество — умение честно работать; революция, развратив население и перебив лучших его работников, причинила на многие десятки лет гораздо больший ущерб России, чем материальное расхищение ее богатств, на котором главным образом сосредотачивается ошибочно внимание русских и европейских врагов керенщины и большевизма. Но об этом в своем месте.

Работы по реформированию дела заведывания водными путями при Б. Е. Иваницком касались, как я и говорил, всех сторон дела. Заведывание портами, после различных ведомственных трений и обострения отношений между Б.Е. и сторонниками в. кн. А.М., ставшего во главе дел торгового мореплавания, было изъято из ведения нашего Управления, и главное внимание последнего всецело сосредоточилось на реках и отчасти шоссе.

Мне лично, с переводом моим в юридическую часть, пришлось принимать непосредственное близкое участие в разработке: 1) нормального устава судоходства и сплава, 2)правил о найме служащих, 3) положения об эксплуатации силы падения воды.

Кажущаяся, судя по названию работ, для поверхностного взгляда, сухость и как бы второстепенность их, обманчивы; более близкое знакомство с их содержанием открывает весьма заманчивые для государственно-мыслящего человека вообще, а для юриста в частности, деловые перспективы. Я не могу останавливаться на утомительном для не специалиста подробностях названных законопроектов, но охарактеризовать их в кратких, так сказать популярных и бытовых чертах, считаю не лишним для полноты моих служебных воспоминаний.

Начну с устава о судоходстве и сплаве. Постановления закона по этому предмету составлявшие приложения к уставу путей сообщения, устарели до курьезности и в большей их части на практике уже не применялись; они содержали в себе правила еще Петровского времени, когда законодатель стремился, в целях большей доступности текста закона мало образованному обывателю, знакомить его не только с той или иной правовой нормой, но и различными основаниями, обусловившими ее издание, а кроме того нагромождал закон массой подробностей чисто циркулярного характера; были, например, статьи устава, которые за успешное исполнение тех или иных операций судоходной инспекцией обещали ей различные награды: «не только денежные, но и самим орденом или чином»; определялось даже сколько дней в неделю запрещается напиваться и т. п. Канцелярия Государственного Совета не решалась уничтожить архаические правила в кодификационном порядке, что в сущности было бы самым правильным; она добросовестно ждала замены их новыми законодательными нормами, по инициативе «заинтересованного ведомства». Последнее действительно пыталось дать новые законодательные правила взамен устаревших, но попытки эти не имели успеха, так как техники-специалисты, поглощаемые всегда массой мелочных подробностей, не имели ясного представления, как разграничить область законов от области административного циркулярного усмотрения; они определенно сознавали одно, что судоходное дело настолько живое и подвижное, что если подчинить его неподвижным и трудно изменяемым нормам закона, то кроме вреда от этого ничего не получится: либо закон вскоре не во всех частях будет исполняться, либо он будет обходиться путем злоупотреблений должностных лиц. С другой стороны, в лучшей, наиболее юридически образованной среде ведомства не было сомнений, что и полный произвол, безграничное, несдерживаемое никакими законодательными нормами, усмотрение ведомства в деле подчинения судоходства и сплава каким-либо полицейским стеснениям представляется совершенно недопустимым. Еще до назначения начальником Управления Иваницкого, МПС входило с законодательным представлением проекта положения о судоходстве и сплаве; этот проект, по объясненным мною причинам, заключал в себе целый ряд мелких полицейских правил и заканчивался весьма курьезной, чтобы не сказать более, с правовой точки зрения, статьей, которая предоставляла министру путей сообщения отменять, изменять и дополнять все правила Положения в Государственном Совете или Комитете Министров (не помню теперь) вполне естественно министру путей сообщения был задан вопрос, почему он собственно домогался постатейного рассмотрения представленного им проекта, когда в сущности законодательное значение имеет одна последняя его статья, дающая министру право обязывать судоходцев и сплавщиков любыми, по его усмотрению, правилами. [4] В данном случае Романов недоумевает по поводу отлаженного бюрократического механизма. Министр, чтобы не брать за ту или иную меру ответственность целиком на себя, тщательным разбором всех статей предполагал разделить ее со всеми членами совещания. Кроме того, он мог принять к сведению мнения, высказываемые его коллегами. Само собой разумеется, что в таком дискреционном праве, в виде постоянной меры, министру было отказано.

При Иваницком дело приняло уже иное государственно-правовое направление; предварительная разработка его была поручена Н. И. Туган-Барановскому, а затем выработанный законопроект был внесен на рассмотрение междуведомственного совещания. К участию в этой работе Н.И. пригласил меня.

В основу законопроекта были положены нами такие общие соображения: 1) законодательные правила судоходства и сплава должны заключать в себе исключительно общие нормы, совершенно не касаясь изменчивых технических подробностей, опираясь на каковые нормы, сдерживаясь так сказать их пределами, исполнительное ведомство получит законное право регулировать в подробностях этот важный вид народного промысла и 2) дабы многочисленные административные правила, которые будут издаваться в развитие закона, были возможно более обеспечены от произвольного усмотрения одного ведомства и были всегда возможно ближе к действительным условиям жизни, издание таких правил должно производиться не единоличным усмотрением министра, но через коллегиальный орган, совет по делам судоходства и сплава, состоящий из представителей различных ведомств и выборных представителей от самих судопромышленников и сплавщиков. Таким образом, в отсталое в правовом отношении дело вносилась свежая струя привлечением у нему различных специалистов и общественности.

Разработка законодательных норм по судоходству и сплаву потребовала весьма напряженной работы, понятной только юристу: требовалось внимательно изучить громадный материал разновременно издававшихся полицейских правил, систематизировать его, отобрав из устаревшего хлама все жизненное и, наконец, самое главное, из целого ряда однородных мелких правил извлечь одну, обобщающую их, законодательную норму, которая не только подводила бы законный фундамент под существующие административные правила, но и служила бы основанием для возможного их развития в будущем. Все это требовало очень тонкой, чеканной и для юриста занимательной работы. Занятия мои с Т-Б в этой области продолжались долго, кажется, целую зиму; проект был одобрен и министром и начальником Управления, а также благополучно в общем прошел через междуведомственное совещание, после чего был разослан еще на заключение всех министров.