Валентина Краскова - Серые кардиналы Кремля

Пример политического института Америки интересен прежде всего тем, что здесь развился и упрочил свои позиции мощный аппарат советников и помощников, деятельность которых охватывает обширную область общественных отношений. Она включает в себя и исполнительную бюрократию, и Конгресс, и правящую партию, и ее сторонников, наконец, — всю нацию, правительства и народы мира.

Держать в руках многочисленные учреждения, решать сложные внутренние и внешние проблемы, поддерживать равновесие политических сил не под силу одному только главе государства. Поэтому вокруг национального лидера группируется мощная команда высококвалифицированных и энергичных чиновников. Ее недостаток, в отличие от вышколенного и строго упорядоченного английского кабинета секретарей, — отсутствие политического нейтралитета и излишняя раздутость.

С самого начала служба Белого дома была политическим органом. С течением времени ее подверженность внутреннему соперничеству, фракционной борьбе, интригам и услужливому хозяйствованию становилась все больше. В некоторой степени это объясняется реформами в процедуре выдвижения кандидатов и проведения выборов президента, которые осуществлялись с конца 60-х годов. Следуя демократическим принципам, эти реформы облегчили участие граждан в выборах за счет влияния национальных партийных организаций. Насколько кандидат или президент становился независимее от партии, настолько сильнее была его зависимость от частных комитетов и других группировок, выступавших за его избрание и представленных в предвыборной команде. Обычно победивший кандидат набирал из этой команды большую часть своего штаба советников и сотрудников для Белого дома.

Сегодня число штатных единиц в службе Белого дома доходит с небольшим колебанием до 700, 100 из которых относятся к высшей исполнительной власти. Если прибавить к этому низшие чины, так называемый обслуживающий персонал, то можно насчитать далеко за 3000 человек.

Такое огромное число служащих президентского аппарата дает повод для критики противникам президентской власти в США. Вокруг главы государства, считают они, возник своего рода «республиканский двор», о котором Джордж Вашингтон и его последователи не могли даже мечтать. Ведутся разговоры об «императорской гвардии» и о новой «Берлинской стене». Все это подогревает страсти населения. Среди американцев усиливается мнение, что качество правления обратно пропорционально количеству розданных в Вашингтоне должностей. Но, несмотря на предвыборные обещания уменьшить правительственный аппарат, до сих пор ни одному президенту не удавалось существенно сократить число штатных единиц в службе Белого дома.

Такое положение вещей существовало не всегда. Долгое время, из-за опасения «скатывания» к монархии и тирании, федерально-государственная бюрократия оставалась по сравнению с европейской довольно скромной по своему количественному и качественному составу. Но жизнь вносила свои коррективы, вследствие чего изменялся и институт исполнительной власти.

Джордж Вашингтон (годы президентства 1789–1797) имел в своем распоряжении четырех министров: финансов, международного дела, юстиции и министра по военным вопросам, от которых сверх соответствующих им компетенций ожидал еще совета и поддержки. Это привело к возникновению не предусмотренного конституцией президентского кабинета.

Улисс Грант (1869–1877) обходился одним личным секретарем, одним стенографистом и четырьмя писарями.

Мак-Кинли (1897–1901) имел в распоряжении штаб из тринадцати человек, среди которых были профессиональные администраторы. К тому времени в Белом доме уже появились новая техника и средства коммуникации: пишущая машинка, телеграф и телефон, которые, с одной стороны, увеличивали рабочую нагрузку, с другой — расширили возможности исполнительной власти.

В период правления трех республиканцев: Гардинга (1921–1925), Кулиджа (1925–1929) и Гувера (1929–1933) — усилившееся влияние президента позволило увеличить штат сотрудников команды, дифференцировать и специализировать его. Президентский штаб возрос до более чем 30 постов. Начиная с 1929 г. в Белом доме на высшем уровне было три секретаря президента, среди них впервые появилась должность пресс-секретаря. Данный факт позволяет понять, какое значение отводилось общественным отношениям в то время, когда радио и кино только начинали становиться средствами массовой информации.

Президентство Франклина Рузвельта (1933–1945) во многих отношениях необычно. Во-первых, он был главой Америки военного времени. Во-вторых, с его именем связывают основание современного американского института исполнительной власти. В-третьих, его жена Элеонор впервые показала пример социально и политически активной «первой леди».

К многочисленным рекордам, установленным Рузвельтом за двенадцать лет его пребывания в должности, относятся расширение существовавших министерств и создание более 100 новых исполнительных органов власти. Все эти новые органы преимущественно были подчинены самому президенту, и это означало не только количественное, но и качественное изменение правительственной системы.

Важнейшим из новшеств явилась Исполнительная служба президента, ИСП, которую Конгресс создал в 1939 г. Мероприятие проходило под лозунгом: «Президенту нужна помощь. Непосредственная поддержка его штаба совершенно недостаточна». Тесный круг сотрудников президента, собранный в службе Белого дома, увеличили за счет шести новых ассистентов-администраторов, которые должны были помогать в координировании всего исполнительного правительственного аппарата, а также поддерживать контакты с Конгрессом и общественностью.

Другими важными учреждениями ИСП стали: подобный министерству финансов отдел бюджета, который поддерживал президента при составлении и проведении бюджета (в 1945 г. он при штате в 600 человек располагал собственным бюджетом в 3 миллиона долларов), и отдел управления чрезвычайного положения, который с мая 1943 г. как отдел военной мобилизации руководил вопросами вооружения и контролировал их.

Все эти изменения облегчили работу Рузвельта и позволили ему сосредоточиться на более важных проблемах внешней и внутренней политики. Но, с другой стороны, экспансия бюрократии породила новые проблемы и необходимость ее регулирования, поскольку усилилось внутреннее соперничество. Самого Рузвельта, который в своей внутриполитической деятельности руководствовался принципом «разделяй и властвуй», видимо, забавляла такая ситуация. Как отмечают аналитики, он любил сталкивать один отдел с другим.

Период «холодной войны» также наложил свой отпечаток на институт президентского правления в Америке. Психологически и с точки зрения правовых основ состояние «национальной опасности» в этом временном отрезке сохранялось постоянно. Подчиненный главе исполнительной власти Гарри Трумэну (1945–1953) аппарат армии и безопасности был реорганизован в 1947 г. На основании Постановления о национальной безопасности Конгресс создал Совет Национальной Безопасности — компетентное для всех видов вооруженных сил Министерство обороны и Центральное Разведывательное Управление. В 1949 г. СНБ решением Конгресса попал в Исполнительную службу президента. За три года до этого, в 1946 г., Совет консультантов по экономике как центральный консультативный орган президента по вопросам экономики также был принят в службу президента.