Ричард Хаас - Мировой беспорядок

Глобальное здравоохранение является еще одной сферой международных отношений, в которых задействован широкий круг субъектов и механизмов. Всемирная организация здравоохранения ООН (ВОЗ) – главный руководящий орган в этой области, но принято считать, что она плохо подготовлена и недостаточно финансируется для решения проблем здравоохранения в мировом масштабе, будь то инфекционные заболевания, пандемии или болезни внутренних органов (неинфекционные заболевания). Все это значимо не только и не столько из-за экономических и человеческих издержек болезни (и ее способности ослаблять государство), сколько по причине глобализации. Вспышка заболевания в одной стране ныне может легко распространиться по всему миру.

Наиболее важным комплексом мер в этой области являются Международные медико-санитарные правила, впервые принятые в 1969 году и измененные в 2005-м [109] International Health Regulations (2005), 2nd ed., June 15, 2007, World Health Organization, http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/45885/l/9789241580410_eng.pdf. . Первоначально от правительств требовалось уведомлять ВОЗ о вспышках некоторых высокоинфекционных заболеваний, таких как холера, желтая лихорадка и оспа. Пересмотренные в 2005 году, теперь правила требуют от правительств следить за появлением любых серьезных рисков для здоровья населения и создавать возможности их предотвращения и реагирования на их возникновение. Предполагается, что эти обязательства носят юридически непреложный характер, однако их выполнение определяется в большинстве случаев сознательностью правительства и достатком ресурсов. Признанием этого факта объясняется принятие в феврале 2014 года всемирной повестки в области безопасности здравоохранения – по существу, это международный механизм мониторинга, призванный до определенной степени стимулировать правительства к выполнению обязательств, подписанных десятилетием ранее [110] Nations Commit to Accelerating Progress Against Infectious Disease Threats, February 14, 2014, U. S. Department of Health and Human Services, www.hhs.gov/about/news/2014/02/15/nations-commit-to-accelerating-progress-against-infectious-disease-threats.html. . Реакция на кризис вируса Эбола в 2014–2015 годах и низкая эффективность ВОЗ лишний раз подчеркивают углубление разрыва между нынешними возможностями и механизмами и насущными потребностями в предотвращения вспышек высокоинфекционных заболеваний и борьбы с ними.

Экономика, возможно, является одной из наиболее развитых сфер международного взаимодействия. В ней выделяются две области. Первая – торговля. Как отмечалось ранее, глобальные торговые соглашения начали действовать сразу после Второй мировой войны, пускай этот механизм (в форме Генерального соглашения по тарифам и торговле, или ГАТТ) не соответствовал требованиям международной торговой организации, которая, как многие предполагали, должна сосуществовать с Международным валютным фондом и Всемирным банком. Тем не менее объемы торговли росли по мере того, как последующие раунды многосторонних торговых переговоров приводили к снижению тарифов и устранению ряда других барьеров, в частности, при торговле товарами массового производства.

События последних двадцати пяти лет вызывают противоречивую оценку. С одной стороны, достигнут значительный прогресс в области торговли. Уругвайский раунд глобальных торговых переговоров, начавшийся в середине 1980-х годов, завершился в конце 1993 года снижением торговых барьеров и созданием Всемирной торговой организации [111] “Agreement Establishing the World Trade Organization”, April 15, 1994, World Trade Organization, www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto.pdf. . В состав ВТО вошли более 160 стран, препятствия для торговли сократились, и появилось некое место разрешения торговых споров между государствами. Кроме того, отмечалось широкое распространение региональных и двусторонних торговых соглашений. К числу наиболее известных среди них относятся МЕРКОСУР (Общий рынок стран юга), зона свободной торговли АСЕАН (АФТА) и НАФТА (Североамериканское соглашение о свободной торговле) с участием Мексики, Канады и Соединенных Штатов Америки. В результате объем мировой торговли увеличился более чем в пять раз за этот период, с 3,5 триллиона долларов в 1990 году до 19 триллионов долларов двадцать пять лет спустя [112] См. World Trade Organization Statistical Program (Time Series data) for total world merchandise trade, http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBStatProgramHome.aspx? Language=E. . Торговля стала важным инструментом интеграции в мировое сообщество развивающихся стран, таких как Китай, и вносит значительный вклад в их экономический рост и развитие. Также торговля сделалась стабилизирующим фактором, поскольку она не только укрепила экономическое положение союзников США, но и обеспечила многим странам возможность избегать действий, способных поставить под угрозу взаимовыгодные экономические договоренности.

При всем том, как отмечалось выше, это была эпоха противоречий. Усилия по содействию расширению торговли на мировом уровне наталкивались на многочисленные препятствия; можно смело утверждать, что именно здесь кроется одна из главных причин большого числа региональных и двусторонних соглашений, вторых по значимости в мире, с учетом всех проблем и тех стран, что неизбежно оставались в стороне. Так называемый Дохийский раунд глобальных торговых переговоров, начавшийся в 2001 году, не привел к достижению соглашения из-за разногласий по таким вопросам, как государственные субсидии, нетарифные барьеры и торговля сельскохозяйственными товарами и услугами (в отличие от товаров массового производства). Отчасти эти разногласия были спровоцированы чрезмерно широким кругом участников переговоров. В последние годы темпы роста мировой торговли существенно замедлились. Кроме того, ослабла внутренняя политическая поддержка международной торговли в Соединенных Штатах Америки и многих других странах, что вызвало сомнение в целесообразности дальнейших усилий по развитию еще более открытой мировой торговой системы.

В денежно-кредитной сфере налицо, возможно, менее формальное управление, но и там присутствует значительная международная координация. Основными характеристиками эпохи были плавающие обменные курсы, независимость центральных банков и доминирование доллара. МВФ проводил оценки («обследования») экономик и публично выставлял им отметки, как в табели успеваемости, но не имел полномочий настаивать на реформах, кроме тех случаев, когда сам фонд участвовал в выделении займов правительствам, испытывающим финансовые трудности. Что касается банковской сферы, так называемый Базельский комитет устанавливал стандарты (например, в отношении объема располагаемого капитала), которым банкам рекомендовалось следовать. Деятельность комитета дополнялась деятельностью Форума финансовой стабильности – организации, учрежденной в 1999 году десятком правительств, представлявших ведущие страны мира с открытой экономикой. Десять лет спустя, после финансового кризиса 2008 года, этот форум превратили в Совет финансовой стабильности с участием министров финансов и председателей центральных банков стран «Большой двадцатки» и ряда других. Целью создания Совета вновь назвали разработку и поощрение «наилучших практик», которые помогали бы правительствам предотвращать и устранять риски для национальных экономик и мировой финансовой системы [113] “Financial Stability Board Charter”, September 25, 2015, Financial Stability Board, www.fsb.org/wp-content/uploads/r_090925d.pdf?page_moved=l. . Идея заключалась в том, чтобы стремиться, так сказать, к вершине, демонстрируя ответственное поведение и позволяя стране успешно конкурировать в мире, где капитал и инвестиции будут направляться не только в заведомо эффективные страны и институты с заведомо высокой отдачей, но и туда, где гарантируется безопасность. Кроме того, реалии глобализации и потенциальная «заразность» означали, что фактически все правительства заинтересованы в одобрении таких «ответственных практик» [114] Две работы выносят высокую оценку деятельности правительств в этой области. См. Daniel W Drezner, The System Worked: How the World Stopped Another Great Depression (Oxford: Oxford University Press, 2014); Padma Desai, From Financial Crisis to Global Recovery (New York: Columbia University Press, 2011). .