Алан Гринспен - Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования

Я очень хорошо помню первое заседание Национальной комиссии по реформе системы социального страхования в 1983 г. Нам предстояло решить проблему: деньги в фондах социального страхования почти закончились. Во время первой встречи я как председатель комиссии заметил, что наряду с непопулярными мерами — повышением отчислений на социальное страхование или сокращением выплат — у нас есть легкое политическое решение: пополнить истощенные трастовые фонды из общих доходов Министерства финансов. Для этого не требуется ничего, кроме бухгалтерской проводки.

Я сказал, что, если мы как комиссия пойдем в этом направлении, то сможем быстро решить проблему, сэкономив время и силы. К моему удивлению, Клод Пеппер, конгрессмен-демократ из Флориды, бывший долгое время кумиром сторонников социального страхования, с возмущением отверг идею. По его мнению, в этом случае социальные выплаты будут восприниматься как «подачка». Остальные молча согласились, включая таких политических тяжеловесов, как сенаторы Боб Доул, Джон Хайнц, Дэниел Мойнихен и президент АФТ-КПП Лейн Киркланд. Выступление Пеппера фактически заставляло комиссию обратиться к политически непростым альтернативам: повысить отчисления, или снизить выплаты, или, что позже и произошло, сделать и то и другое.

Этот вопрос оставался политически чувствительным и три десятка лет спустя: в разгар президентской кампании 2012 г. президент Барак Обама счел необходимым заявить, что «программа Medicare и социальное обеспечение — это не подаяние»1. А на рекламе Американской ассоциации пенсионеров был изображен пенсионер, который говорил: «Я заработал свое медицинское обеспечение и социальную поддержку»2.

Интерпретация идей имеет большое значение как в социальном, так и в политическом отношении. То, как воспринимаются выплаты одного человека другому или правительства гражданам — как «подаяние» или заслуженная «компенсация», — во многом определяет экономическое поведение, подверженное политическому влиянию. Благотворительность всегда воспринималась как высокоморальное действие со стороны жертвователя. Но практически все, кто считает себя твердо стоящим на ногах, воспринимают попадание в зависимость от чьей-либо благотворительности как удар по чувству собственного достоинства. Это особенно очевидно, когда семьи из среднего класса, которые гордятся своей самообеспеченностью, по воле обстоятельств вынуждены принимать помощь, например после стихийных бедствий3. Более того, как отмечал Economist , «Огромное количество бедных людей в Америке с недоверием смотрят на программы вроде налогового зачета на заработанный доход, поскольку сама идея получения помощи от правительства расценивается как признание собственной беспомощности»4.

Однако представления о фондах социального страхования как об аналогах частных пенсионных фондов давно не соответствуют реальности. Взносов работодателей и самих работников, плюс проценты, оказалось явно недостаточно, чтобы обеспечить обещанные будущие выплаты и соответствовать полностью профинансированным частным пенсионным фондам с фиксированными выплатами5,6. Фонды социального страхования пытались, но не смогли поддержать выплаты из текущих доходов без дотаций из общих доходов Министерства финансов. Фонды социального страхования демонстрируют более высокую результативность, чем фонд Medicare, но, по текущим прогнозам, они останутся без средств к 2033 г. Фонд Medicare окажется неплатежеспособным к 2026 г.7.

Размер дефицита полного финансирования был зафиксирован актуариями фонда социального страхования в начале 2013 г. По их заключению, чтобы добиться «устойчивой платежеспособности» в долгосрочной перспективе необходимо постоянное 4 %-ное повышение отчислений с заработной платы (практически, на треть), или постоянное урезание пособий почти на четверть, или некая комбинация того и другого. Оттягивание решения проблемы ведет к увеличению масштаба последующих политических мер. По мнению актуариев в 2013 г., ничем не обоснованный официальный 75-летний горизонт финансирования бюджетной «платежеспособности» социального страхования «может привести к неправильному восприятию и… политическим мерам»8,9. Я бы мог добавить, что члены совета доверительных управляющих Medicare также были скептически настроены по поводу оценки финансирования Medicare, требовавшегося по текущему законодательству. В отчете 2012 г. они отмечали, что планируемые затраты Medicare потребуют «беспрецедентного увеличения эффективности поставщика услуг здравоохранения… Исходя из существующей неопределенности, будущие затраты Medicare могут быть значительно выше, чем отражено в нынешних прогнозах согласно действующему законодательству»10,11.

Я помню, как в начале моей учебы в колледже президент Гарри Трумэн, представляя свою общенациональную инициативу в области здравоохранения (предшественницу Medicare) в обращении к Конгрессу в 1945 г., всячески старался подчеркнуть, что это «не государственное медицинское обслуживание»12. Это выражение имело негативный смысл в первые послевоенные годы в Америке и в течение последующих лет успешно использовалось для отклонения связанных с этим законодательных инициатив.

Наконец, в 1965 г. была принята программа Medicare, которая попала в те же актуарные ловушки, что и социальное страхование. Но медицинская программа только отчасти финансировалась из средств больничного трастового фонда, который также давно не имеет полного финансирования. Взносов работодателей и физических лиц в фонд совершенно не хватало, чтобы обеспечить долгосрочную платежеспособность. Бенефициары получали социальную страховку существенно ниже ее реальной стоимости.

Учитывая дотируемые низкие цены на пенсионные выплаты и медицинское обслуживание, а также правительственные гарантии выплат, не удивительно, что они стали необыкновенно популярным с политической точки зрения. Электоральную силу программ социальной защиты испытывали на своей шкуре все, кто во время избирательной кампании пытался хотя бы для виду покуситься на размер будущих выплат. Обе политические партии признают, что социальное страхование — «опасный вопрос» для политиков: «только затронь его — и ты вне игры». Вокруг каждой новой программы социальной защиты сразу же образуются политические группы, которые рьяно защищают каждую социальную выплату. Появившуюся однажды социальную льготу крайне сложно отменить или просто сократить. В такой политической обстановке социальное страхование расширяется все больше и больше. Оно вскоре становится спасательным кругом, приносящим голоса, причем и демократам, и республиканцам. О бюджетной дисциплине уже никто не думает.