Алан Гринспен - Карта и территория. Риск, человеческая природа и проблемы прогнозирования

После десятилетий умеренного роста программы социальных выплат получили неожиданный толчок к расширению. Как видно в примере 9.1, в 1965–2013 гг. среднегодовой рост социальных выплат составлял 9,3 %, а доля выплат в ВВП увеличилась с 4,6 % до 14,3 %. Особенно удивительно то, что это делали не политические последователи Рузвельта, а «финансово бережливые» администрации республиканцев. После 1969 г., в те годы, когда у власти были республиканцы, расходы на социальные выплаты росли на 10,5 % в год (при Рейгане — 7,3 %). При «расточительных» демократах после 1965 г. годовой рост составляет лишь «скромные» 7,9 % (при Клинтоне — 4,5 %). Если оценить суммарный рост социальных выплат, то за 21 год правления Демократической партии они увеличились на 41 %, а за 28 лет правления Республиканской партии — на 59 %.

Эту кажущуюся политическую аномалию объяснили мне слова президента Ричарда Никсона (который представлял программу автоматической индексации социальных выплат в 1972 г.): «Если мы (республиканцы) не получим политических дивидендов раньше демократов, то это сделают они (демократы)». Оглядываясь назад, могу сказать, что, к моему огромному сожалению, ни президент Форд, ни Рейган, с которыми я работал, не могли, да и не старались сдерживать эту махину — рост социальных выплат.

Что же в начале 1960-х гг. заложило основу того, что впоследствии превратилось в «правительственные социальные выплаты физическим лицам»13? Конечно, за восемь лет правления Эйзенхауэра ни о каком сдвиге в сторону экспансионистской экономической и финансово-бюджетной политики речи не было. В ежегодном послании «О положении в стране» президент Дуайт Эйзенхауэр отразил дух своего времени: «Должность руководителя государства, без сомнения, — это доверие со стороны общества. Самое главное для того, кто ее занимает, — должное управление государственными финансами. Я имею в виду… осмотрительное, эффективное и честное использование денег налогоплательщиков… В долгосрочной перспективе сбалансированность бюджета является убедительным доказательством бережливого управления — будь то бюджет семьи, компании или федерального правительства»14. В то время в мире политики дефицит бюджета расценивался как вред здоровью национальной экономики, аналогично ситуации, когда семья не может свести концы с концами.

Это широко распространенное мнение было потихоньку спрятано под сукно с выходом кейнсианской экономики из высоко интеллектуальной, но замкнутой академической среды в «практический мир» повседневной американской политики. Этот процесс был ускорен первым американским президентом, рожденным в XX в., Джоном Кеннеди, который, вступив в должность в январе 1961 г., привел с собой целую когорту ученых-экономистов, выросших на первоначальных представлениях о том, что мы сейчас называем кейнсианской макроэкономической политикой. Я связываю, по крайней мере отчасти, бум социальных выплат с тем, что Совет экономических консультантов при президенте Кеннеди в 1960 г. назвал «финансовым тормозом» — постоянной склонностью к ограничению бюджета. Как сказал позже сам Кеннеди, «только ликвидировав тот тормоз, которым является наша финансово-бюджетная система для покупательной способности граждан и бизнеса, а также для принятия риска и индивидуальной инициативы, мы сможем рассчитывать на восстановление уровня занятости и темпов роста, которые мы считали само собой разумеющимися в первое послевоенное десятилетие»15.

Экономика быстро развивалась в начале 1960-х гг., демонстрируя впечатляющий рост производительности. Налоговые поступления текли в Министерство финансов США такими темпами, что Совет экономических консультантов стал усматривать в этой ситуации предпосылки к образованию крупного федерального дефляционного профицита. И действительно, с 1959 по 1966 г. чистые сбережения федерального правительства демонстрировали редкий избыток16. Но недостатка в лекарствах от этой болезни не было. Снижение налогов в 1964 г. и увлекательная (но дорогостоящая) американская лунная эпопея возглавляют список инициатив, способствующих устранению бюджетного профицита. Но ничто не шло в сравнение с расширением программ социальных выплат. Демократы и республиканцы соревновались в том, кто больше пообещает. Вот так и были посеяны семена исторического бума социальных выплат.

По мере увеличения расходов на социальные выплаты сбережения правительства в процентном отношении к ВВП вначале, под слабые звуки фанфар стали снижаться, а в 1980-е гг. ушли в минус (пример 9.2)17. С 2009 г. ежегодное правительственное превышение расходов над доходами (дефицит) в среднем составляло почти 6 % ВВП.

Между 1965 и 2013 г. вследствие уменьшения правительственных сбережений суммарные валовые внутренние сбережения (как процент от ВВП) снизились с 24,6 % до 18,0 %, или на 6,6 процентного пункта. Чистые внутренние сбережения как процент от ВВП сократились с 12,8 % до 2,2 % — исторически беспрецедентное падение для мирного времени (см. пояснение 9.1).

То, что доля правительственных сбережений от ВВП своим падением на 6,2 % после 1965 г. обязана резкому увеличению расходов на социальные выплаты, как видно в примере 9.2, не вызывает сомнения. Ни одна другая статья поступлений или расходов средств на федеральном уровне, на уровне штатов и муниципалитетов не изменила своей доли в ВВП настолько, чтобы считаться ключевым фактором резкого сокращения правительственных сбережений (пример 9.3) [10] В 1982 г. в частном секторе все вытеснение сбережений потреблением приходилось на субсектор домохозяйств. Сбережения в бизнесе увеличились (см. пример 9.5). ,18,19. Поскольку объем частных сбережений в процентах от ВВП не менялся в период с 1965 по 2013 г., социальные выплаты являются также главной причиной снижения объема общих валовых внутренних сбережений (см. пояснение 9.2).

В соответствии с одним из фундаментальных положений экономики для повышения уровня жизни необходимы сбережения. В далекие времена часть урожая откладывали как посевное зерно для посадки в следующем году или как страховой запас на случай голода из-за неурожая. Потом люди поняли, что отказ от немедленного потребления ради создания орудий труда увеличивает будущую производительность, потребление и уровень жизни. В результате они стали направлять усилия на производство молотков и топоров в большей степени, чем на производство пищи. Значительно позже эволюция финансов, все большее усложнение системы позволило тем, кто хотел сберечь средства, держать ликвидные требования (депозиты) в банках или у других финансовых посредников. Эти требования могли инвестироваться банками в финансовые инструменты, которые, в свою очередь, представляли чистые требования к средствам повышения производительности в сложной экономике. Родилось финансовое посредничество. Эта система обеспечила финансирование промышленной революции и современного капитализма.