Эксперт Эксперт - Эксперт № 16 (2014)

Для продолжения системной реформы МСУ есть все предпосылки. Эта тема стала важнейшим объектом государственной политики еще осенью. Внимание к проблемам «самой близкой к людям власти» президент Владимир Путинпривлек в Послании к Федеральному собранию. На ежегодных съездах муниципальных образований он гость нередкий, а поток жалоб муниципалов не иссякает. После осеннего форума терпение президента подошло к концу, и отраслевым экспертам была дана команда фундаментально подойти к проблеме МСУ. И вот результат.

Предсказуемые тирады «о сворачивании демократических процессов в связи с опасением партии “Единая Россия” потерять власть в регионах» дополнились весьма резонными соображениями: последняя реформа МСУ прошла совсем недавно, с 2003 по 2009 год. Так ли велика необходимость нового передела законодательства? Есть все основания полагать, что да. За последние десять лет в основной профильный документ внесли 84 поправки, а это лоскутное одеяло — главный регулятор жизни для сотен тысяч муниципалов. В то же время появились десятки законов в области устройства органов региональной власти, в бюджетной и налоговой сферах, в сфере земельных отношений, которые не только не были никак синхронизированы с системой МСУ, но и просто противоречили базовым принципам ее устройства.

Сегодня местное самоуправление вписано в вертикаль государственной власти, будучи выборным исполнителем государственных функций и лишь в малой степени реализуя запросы населения — своих избирателей. Кстати, в мире больше распространен термин «пирамида власти», основанием которой обычно и служит МСУ. Фундаментом является базовый уровень общественной самоорганизации, самоуправления.

Новая история МСУ

Современная российская система МСУ является наследницей не только и не столько хаотичных реформ новой России, но в большей степени пожинает плоды ушедшей в небытие системы советского госуправления. Напомним, в СССР была формально закреплена та самая пирамида общественного устройства основанием вниз, то есть с фундаментом из регулярно избираемых народных депутатов. Многие считают, что эта конструкция вообще была бы идеальной, если бы не система «плебисцитарной демократии», когда кандидатура единственного претендента на мандат местного депутата подбиралась партийными органами. Они же полностью контролировали деятельность «народных избранников». В жесткой централизованной системе государственного руководства сверху донизу МСУ фактически было исполнительным механизмом, который регулировал жизнь на самых низких уровнях — в поселках, сельсоветах, городских районах.

После развала Советского Союза Москва, теряя рычаги управления регионами, сделала ставку на инициативу снизу. Местное самоуправление, лишившись контроля партии, получило формально довольно широкие правовые и финансовые возможности в обмен на политическую лояльность: немаловажно, что система МСУ в те годы была фактически противовесом процессу регионального сепаратизма. Кроме того, Москва стремилась сохранить сколько-нибудь сносно регулируемую жизнь на местах, избежать социальных потрясений в условиях обрушения советских социальных гарантий и невыплат заработной платы.

Однако МСУ, едва зародившись, стало заложником стремительной социально-экономической деградации страны и территорий. Именно «народные» управленцы приняли на себя основной груз проблем населения в непростые времена, тогда как государство фактически самоустранилось от решения элементарных вопросов жизнеобеспечения. При этом выделяемые госсредства практически не доходили до самого нижнего управленческого звена, которое и составляло МСУ. А региональные власти регулярно скидывали на местный уровень все новые и новые полномочия, переводили в ведение местного самоуправления убыточную инфраструктуру и повышенные обязательства. Нередко регионы стремились максимально усилить контроль над муниципалитетами, чтобы полностью регулировать территории, и, по сути, замещали МСУ на местах послушными госорганами. Этому способствовали низкие зарплаты и повышенные обязательства муниципалов.

На территориях побогаче — в больших городах или в районах с дышащими на ладан предприятиями советского наследия — шли иные процессы. Криминал либо выдавливал местное самоуправление, либо брал его под контроль, а к концу 1990-х сам активно пошел во власть, обеляя преступные доходы. Местные бюджеты разворовывались на корню, элиты скупались, практически вся жизнедеятельность на локальных территориях зачастую оказывалась под контролем одной или нескольких криминальных группировок.

В западных демократиях МСУ — структурный базис жизнеустройства, но путь к такому формату занял не одно десятилетие, начавшись с самых мелких административных единиц. Территории развитых стран чаще всего характеризуются высокой плотностью населения и застройки, урбанизацией, а главное — сформировавшимися экономическими и политическими сообществами, распределенной защищенной собственностью. В России новый формат местного самоуправления появился в самый разгар перехода от государственной собственности к частной, от плановой экономики к рыночной, от однопартийной системы к многопартийной. «Выборным» чиновникам передали все рычаги управления территориями, контроль над активами и бюджетом и ответственность за развитие. Испытания такими соблазнами при нищенских зарплатах муниципалы не выдерживали, и это дорого обошлось российской экономике.

Можно сказать, что многие нюансы необустроенности сегодняшней российской жизни (как ее воспринимает рядовой обыватель): развал инфраструктуры, упадок ЖКХ, деградация социальной жизни на селе — корнями уходят в неспособность власти в те годы укрепить и защитить местное самоуправление, которое при финансовом дефиците не смогло уберечь социальные и инфраструктурные достижения советского периода. С другой стороны, мы многим обязаны тем героям МСУ, которые, несмотря на скудное финансирование, сохранили в 1990-е огоньки жизни в далеких уголках страны.

Уже в начале 2000-х начал вырисовываться вектор политики, направленный на выстраивание четкой управленческой вертикали, управляемость территорий, жесткое бюджетное регулирование и особое внимание к социальной сфере — на возрождение государства. Систему местного самоуправления видели важным механизмом этих процессов на базовом уровне, одновременно рассчитывая на инициативу снизу. Два противоположных, по сути, вектора такой концепции и породили основное противоречие всей системы.

Инициаторы предыдущей реформы МСУ решили сначала сосредоточиться на институциональных, политических изменениях, а вопросы экономического характера оставить на потом. Этот перекос ощутим до сих пор. В 1998 году Россия уже ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления — основополагающий документ международного права. А в 2003-м Федеральный закон № 131 запустил полномасштабную реформу системы госуправления. Однако попытка наложить вестернизированное понимание принципов МСУ на архаичную советскую модель управления, ориентированную исключительно на кустовое исполнение функций командной экономики и бюрократии, дала сбой.