Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Российская Федерация юридически есть то самое государство, которое было создано в 1917 – 1918 г. и поначалу получило наименование Советская Российская Республика – это следует хотя бы из того, что Федеративный договор не учреждал федеративное государство, а только реформировал полуфедерацию, существовавшую с 1918 г.

В любом случае Российская Федерация должна ориентироваться на опыт СССР и Российской империи, которые во все славные периоды своей истории были централизованными .

Владимир Путин никогда не сводил воедино и вообще не формулировал в своих публичных выступлениях те принципы, которыми он и его помощники руководствовались при проведении реформ федеративной системы. Тем не менее такой свод достаточно легко можно составить, опираясь одновременно на слова Президента и на его дела.

Еще в 2000 г. в ходе своей первой избирательной кампании Путин объявил, что намерен строить «диктатуру закона». Впервые об этом он сказал на заседании коллегии Министерства юстиции 31 января: «Диктатура закона – единственная разновидность диктатуры, которой мы обязаны подчиниться».

На той же минюстовской коллегии Путин фактически изложил свою первую «правотворческую программу». Она включала в себя общее повышение качества законодательной работы (успехи в этой сфере оцениваются по-разному), активизацию участия исполнительной власти в ней (активизировано более чем), скорейшее принятие земельного, трудового, гражданско-процессуального и уголовно-процессуального кодексов (все приняты, благо проекты разрабатывались в 1990-е гг) и, наконец, приведение регионального правового массива в соответствие с федеральными нормами (проведена большая кампания в 2000 – 2001 гг.). [29] Еще в 1998 г. ни в одном из федеральных органов (ни в Федеральном Собрании, ни в Министерстве юстиции, ни в Администрации Президента, ни в Генеральной прокуратуре) не имелось баз данных по региональному законодательству. Нигде не было даже полного собрания конституций и уставов! Я помню с каким удивлением обнаружил это, пытаясь собирать материалы для своих научных работ. Одна сотрудница Минюста тогда мне объяснила, что, мол, «у нас есть только то, что присылают сами регионы». Помню и то, как мои товарищи из Правового управления Аппарата Совета Федерации (!) просили меня «по возможности» делать для них копии текстов «редких» уставов (!). Ситуация начала меняться только по мере накопления соответствующих баз «КонсультантПлюсом» и пр.

Путин – легалист, то есть государственный деятель, добивающийся своих целей правовыми средствами в рамках существующего правопорядка. Соблюдению юридических форм и процедур он придает совсем иное значение, чем Ельцин. Тот никаким легалистом не был и легко восполнял реальные или мнимые недостатки законов и даже конституций (советской и собственной), издавая указы, не особо беспокоясь по поводу их правомерности. Можно, конечно, сказать, что, с одной стороны, с 1993 г. Федеральное Собрание изрядно потрудилось в плане законотворчества и закрыло большинство лазеек для «указного права» (по Конституции указ не может противоречить ей и законам – ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 90). С другой – с 2000 г. в Государственной Думе имелось простое пропутинское большинство, а в 2003-м было собрано конституционное, к тому же в 2000 – 2002 гг. изменились порядок формирования и состав Совета Федерации. Ельцин о таком мог только мечтать. Однако окажись Путин в «ельцинских» условиях, он определенно действовал бы юридически чище.

Принцип легализма – первый путинский принцип. Большинство кремлевских инициатив с 2000 г. оформлялось и оформляется в виде законопроектов и проходит через Федеральное Собрание. Путин не ломал созданный до него правопорядок, он его достраивал, перестраивал и совершенствовал.

Второй принцип – принцип неизменности Конституции. Путин категорически отказался от внесения поправок в Конституцию, а тем более от ее пересмотра.

Главы 1 («Основы конституционного строя»), 2 («Права и свободы человека и гражданина») и 9 («Конституционные поправки и пересмотр Конституции») нельзя править иначе как через пересмотр, то есть принятие новой Конституции (ч. 1 ст. 135).

С предложениями о пересмотре вправе выйти Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, парламенты регионов, а также группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, составляющие не менее одной пятой от численности соответствующих палат (ст. 134). Предложение должно быть поддержано тремя пятыми от общего числа депутатов Думы и членов Совета Федерации (ч. 2 ст. 135). Затем положено созвать Конституционное Собрание – специальный орган, статус которого регулируется федеральным конституционным законом (до сих пор не принят). Оно либо подтвердит неизменность Конституции, либо разработает проект новой, который в свою очередь или примет двумя третями голосов от общего числа своих членов, или вынесет на всенародное голосование (ч. 3 ст. 135).

В остальные главы можно вносить поправки специальными законами, принимаемыми Федеральным Собранием и одобряемыми не менее чем двумя третями региональных парламентов (ст. 136). Предложения о поправках вправе вносить те же субъекты, которые правомочны предлагать пересмотр Конституции.

С 1993 г. поправки в Конституцию вносились лишь в связи с изменением наименований и количества регионов. Конституционный Суд установил, что наименования в перечне субъектов Федерации следует заменять на основании соответствующих решений регионов указами Президента (было издано четыре указа [30] В 1996 г. Ингушская Республика официально переименовалась в Республику Ингушетия, Республика Северная Осетия – в Республику Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч – в Республику Калмыкия, в 2001 г. Чувашская Республика – Чаваш республики сменила название на Чувашская Республика – Чувашия, а в 2003-м Ханты-Мансийский автономный округ назвался Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой. ). Поправки в этот перечень также вносятся федеральными конституционными законами об образовании новых регионов (согласно ч. 1 ст. 137, с 2004 г. принято пять таких ФКЗ).

В 1999 г. о конституционной реформе рассуждали буквально все. Проектов поправок и даже новых полных текстов Конституции предлагалось множество. Несколько раз о конституционной реформе в том или ином виде заговаривали уже непосредственно при путинском правлении. Но никаких серьезных практических шагов со стороны власти не последовало.

Вот лишь несколько президентских цитат.

«Вопрос о поправках, ведущих к принципиально новой Конституции, в нашей стране на повестке дня не стоит» . (Из выступления на приеме, посвященном Дню Конституции 12 декабря 2001 г.)