Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Из Конституции никак не следует, что Президент не вправе применять к главе региона меры ответственности, включая временное отстранение или отрешение от должности (более того, он обязан это делать, ведь включение глав в единую систему исполнительной власти в качестве звеньев предполагает отношения субординации между ними и Президентом). Или что на федеральном уровне не может быть предусмотрено требования избирать часть регионального парламента по партийным спискам. Или что кандидатуры на должности судей федеральных судов должны согласовываться с властями регионов.

Несомненно, Конституция соблюдается не всегда. И далее будут приведены примеры, когда она нарушалась. В этом, разумеется, ничего хорошего нет. Но, во-первых, эти нарушения явно не осознавались как нарушения, то есть прямого умысла попрать Конституцию не было. По крайней мере внешне это выглядит так. Во-вторых, эти нарушения не идут ни в какое сравнение с тем, что позволяли себе Ельцин и Верховный Совет в 1992 – 1993 гг., с тем, как они обращались с Основным Законом. Как и с реалиями 1993 – 1999 гг. Все познается в сравнении.

Четвертый принцип – принцип формальной компенсации. Суть его состоит в том, что изъятые у регионалов в процессе централизации властные и другие ресурсы в некоторой степени компенсируются, причем публично и формально. Это делается, чтобы не допустить распространения оппозиционных настроений среди элиты, а также излишнего ослабления субфедеральной власти, чреватого частичной потерей управляемости страной, разрушением региональных политических машин. Немалую роль играет и то, что большинство регионалов, особенно в последние годы, вполне искренне лояльны Кремлю и, в общем, адекватно воспринимают централизацию. Так что обижать их неправильно как по «политическим», так и по «гуманитарным» соображениям.

Именно поэтому изменение порядка формирования Совета Федерации сопровождалось учреждением Государственного совета, а отмена прямых выборов глав – предоставлением региональным властям ряда дополнительных властных ресурсов. Кремль встал на сторону глав в дискуссии о порядке отсчета количества сроков, отработанных ими на своих постах с учетом действовавшего в 1999 – 2004 гг. запрета избираться главой более двух раз и т. д.

Практикует Центр и индивидуальные компенсации. Регионы, соглашающиеся на объединение, получают дополнительные средства на свое развитие. Глав, добровольно или под давлением Центра ушедших в отставку, обычно трудоустраивают (кого-то сделали вице-премьером, пусть и ненадолго, а кому-то досталась только должность помощника Руководителя Администрации Президента).

В 2000 г. внутри федеральной власти в целом и президентуры в частности сложился полный консенсус относительно того, что в стране нужно наводить порядок и что ресурсов, необходимых для этого, вполне достаточно. Был провозглашен курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление «диктатуры закона». И, несмотря на отсутствие необходимого единства в конкретных подходах, была проведена целая серия успешных централизаторских реформ.

Нельзя также не сказать, что регионалы в целом позитивно приняли централизацию. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Центра – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции. Однако никакого единого фронта «губернаторской России» против путинского курса не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних запугал, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал «праздника непослушания» 1990-х или даже как заслуженное наказание. [32] Некоторые вообще поспешили заявиться активными поборниками централизации, кто по согласованию с Администрацией Президента, кто в инициативном порядке. Трое глав – Михаил Прусак (Новгородская область), Евгений Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидации или изменение порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак лично призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков (ЕАО), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.

Первые реформы – учреждение федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и др. – начали прорабатываться еще до официального вступления Владимира Путина в должность Президента (он был назначен исполняющим обязанности Президента 31 декабря 1999 г., избран 26 марта 2000 г., инаугурация состоялась 7 мая 2000 г.). Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был довольно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев, Игорь Сечин и Владислав Сурков, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак, а также начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева. Причем если у федеральных округов было как минимум четыре «отца» – Путин, Иванов, Волошин и Сурков, то инициатива реформы Совета Федерации была выдвинута Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий к унитаризму. В дальнейшем именно Волошин и Сурков (с 2003 г. – Сурков [33] В 2003 г. Волошин ушел в отставку, его место занял Медведев, с 2000 г. работавший первым заместителем Руководителя Администрации. В 2005 – 2008 гг. Администрацию возглавлял Сергей Собянин, прежде бывший Губернатором Тюменской области. Сурков занимал пост заместителя Руководителя Администрации Президента в 1999—2004 гг., в 2004 – 2008 гг. он был заместителем Руководителя Администрации Президента – помощником Президента. С 2008 г. – первый заместитель Руководителя Администрации. ) выступали моторами большинства реформ и обеспечивали их политическую составляющую. Правовым обеспечением занимались Брычева и Козак (в июне 2000 г. последний перешел в Администрацию на должность заместителя Руководителя [34] После назначения Медведева Руководителем Администрации получил должность первого заместителя Руководителя. Занимал ее до 2004 г. ).