Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Таким образом, во – первых, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. Конечно, не целиком, поскольку многие регионалы могут договариваться о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет. Во – вторых, была предпринята попытка создать новую властную структуру, обеспечивающую коммуникацию Центра и регионов, формально включенную в Администрацию, но фактически – как минимум автономную, а как максимум альтернативную ей. Эта попытка закончилась образованием двух во многом параллельных структур под единым кремлевским руководством. В целом такой исход нужно приветствовать: бюрократического соперничества и так всегда хватает, и лишний раз его стимулировать ни к чему.

1. 2. Президент и Администрация тогда начали передел политического и правового пространства в пользу Федерации, в своем роде федеральную «реконкисту». Указ от 13 мая 2000 г., в сочетании с другими путинскими инициативами и решениями, вогнал хоть и не всех, но очень многих регионалов в трепет. Впрочем, полпредов, естественно, назначили не только для того, чтобы просто продемонстрировать решимость и серьезность намерений. Им сразу поручили «чрезвычайную миссию», «большой проект» по приведению регионального права в соответствие с федеральным ради централизации правовой системы России и обеспечения единства экономического пространства. О необходимости этого, как упоминалось выше, Путин говорил еще в ходе своей избирательной кампании. Координацией «зачистки» занимались Козак и Сурков.

В июне 2000 г. в помощь полпредам были образованы управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Эти подразделения наделили как надзорными, так и управленческими полномочиями по отношению к прокуратурам субъектов Федерации. (Им вверили в том числе и «расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях».) Активное участие в кампании приняло и Министерство юстиции, у которого в 2000 г. также появились главные федеральные управления по округам.

Взялись рьяно, была проведена масштабная инвентаризация регионального правового массива. Прокуроры приносили протесты десятками, когда было нужно – обращались в федеральные суды. Последовательно прошлись сначала по конституциям и уставам, потом по региональным законам и актам органов исполнительной власти, затем по актам местного уровня.

Кампанию в регионах восприняли по-разному. В одних шли навстречу, в других сопротивлялись. Наибольшее противодействие отмечалось со стороны республик. В их случае камнем преткновения стали не только акты, регулирующие экономические вопросы (где противоречий обнаруживали больше всего), но и конституции, в частности нормы о суверенитете. Некоторые республиканские главы и парламенты открыто отказывались приводить конституции и законы в соответствие с федеральны ми или всячески затягивали подготовку поправок, их рассмотрение и принятие. [40] Председатель Государственного Собрания Башкортостана Константин Толкачев заявил в октябре 2000 г., что устранение разногласий между федеральным и республиканским законодательством до конца года нереально, так как это «творческий процесс». В те же дни Председатель Конституционного Суда Башкирии Ильдус Адигамов в принципе выступил против приведения всех республиканских законов в соответствие с федеральными, мотивируя свою точку зрения тем, что многие республиканские законы якобы качественнее, чем федеральные.

Главы также старались использовать суды, благо их председатели нередко тесно интегрированы в политические элиты регионов. Так, к марту 2001 г. Управление Генпрокуратуры в УрФО направило в Свердловский областной суд 46 заявлений о признании региональных нормативно-правовых актов противоречащими федеральному законодательству. Из них нужные решения были приняты лишь по 11.

Но, в общем, уже к концу осени 2000 г. Центру удалось добиться перелома, сочетая кнут (реформа Совета Федерации, введение новых мер конституционно-правовой ответственности) и пряник (учреждение Государственного совета). Обо всем этом подробнее будет говориться далее, здесь же важен тот факт, что тогда даже Татарстан и Башкортостан начали пересматривать свои конституции [41] В Татарстане конституционная реформа затянулась до апреля 2002 г. Что касается Башкортостана, то инициатива пересмотра его Конституции была официально выдвинута непосредственно Путиным – в мае 2000 г. он направил соответствующее письмо спикеру Толкачеву. Уже в ноябре 2000 года была принята новая редакция Конституции, однако она категорически не устроила Центр. В марте 2002 г. республиканский Верховный Суд с подачи полпредства и Генпрокуратуры вынес решение о противоречии федеральному праву ряда фундаментальных конституционных положений. На председателя Суда Марата Вакилова после этого было оказано жесточайшее давление, его пытались сместить всеми возможными способами. Тем не менее новую редакцию Конституции пришлось принять уже в декабре 2002 г. В качестве компенсации башкирский глава Муртаза Рахимов получил возможность баллотироваться на президентских выборах в 2003 г. (А Вакилов досидел на своем посту до 2007 г.) . В большинстве регионов «зачистка» завершилась к лету 2001 г. В это время заявлялось, что уже 70 – 80 процентов несоответствующих федеральному законодательству региональных нормативно-правовых актов либо отменены, либо приведены в соответствие. Путин в своем очередном Послании констатировал: «Полпреды активно поработали в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ключевая роль здесь принадлежит именно им и Генеральной прокуратуре, ее окружным структурам. Более трех с половиной тысяч нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам – четыре пятых из них уже приведены в соответствие».

Отстающих продолжали подгонять и полпреды, и прокуроры, и Минюст. В частности, в апреле 2001 г. Министр юстиции Юрий Чайка приказал своим подчиненным начать подготовительную работу по поводу вынесения Президентом предупреждений 23 региональным парламентам (предупреждения так и не были вынесены, ограничились угрозой).

Однако проблема полностью не решилась. Как было заявлено в докладе Генпрокурора Владимира Устинова Совету Федерации 15 мая 2002 г., если в 1999 г. в региональных нормативных правовых актах выявили в общей сложности 4600 нарушений федерального законодательства, а в 2000 г. – 3700, то в 2001-м – снова более 4000. Иными словами, если в первый год «зачистки» количество противоречий уменьшилось почти на тысячу, то во второй был отмечен рост числа нарушений.