Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

1. 1. Путин начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.

Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь представительство.

Представители Президента в регионах стали назначаться еще с 1991 г. Формально это были сотрудники Администрации Президента, работающие на местах. Первый Указ о них появился в 1993 г. Основных функций у представителей было три:

1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;

2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;

3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории. Полуофициально представители также были призваны присматривать за «политикой» (выборы, референдумы, партийная и общественная жизнь, СМИ), следить за кадровыми решениями глав и мэров и пр. Нужно отметить, что в некоторые регионы они вообще не назначались (Татарстан). Для областей и входящих в их состав автономных округов практиковалось назначение «общих» представителей.

Первых представителей, как правило, подбирали из числа политиков демократической ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. В начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим авторитетом, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, после укрепления региональных режимов, многих представителей, не устраивавших глав, конфликтовавших с ними, в порядке уступок или размена заменили, подобрав в преемники неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой занимали даже члены президентских и губернаторских команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов в кремлевской Администрации.

Несмотря на то что Кремль очень часто шел навстречу регионалам, «сдавая» чересчур активных представителей, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия представителей постоянно увеличивали, например, в 1998 г. были учреждены региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий». С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации.

Однако все же к концу 1990-х представитель Президента, играющий заметную роль в региональной политике, стал исключением из правил. (Бóльшее влияние на регионалов в те времена порой имели кураторы из Управления Администрации Президента по работе с территориями, позже Территориального управления Президента, также отвечавшие за «политику», кадры и пр.)

Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о радикальной реформе института представителей, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный [35] В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько регионов. Леонид Смирнягин, заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994 – 1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону – представитель Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками. Известно также, что в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу. . Соответствующие разработки потом легли в основу проектов путинского указа.

Косвенно повлиял также и опыт межрегиональных ассоциаций – объединений руководителей субъектов Федерации, которые были созданы в начале 1990-х гг. в целях координации и кооперации. Всего их было восемь [36] Ассоциация «Центральная Россия», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада Российской Федерации, Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона («Черноземье)», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большая Волга», Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (с 2001 г. Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»), Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации («Большой Урал»), Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение», Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» (не все названия точные, поскольку они не раз менялись и путались даже в официальных документах). В 2001 г. «Черноземье» и «Центральная Россия» слились в Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная». . На определенном этапе деятельность ассоциаций интерпретировалась чуть ли не как формирование некоего промежуточного межрегионального уровня власти. В 1998 г. при Примакове их руководителей включили в состав президиума Правительства. В 1999 г. был принят специальный Федеральный закон об ассоциациях. Они существуют до сих пор, но уже «в тени» полпредств.

Указом предусмотрены семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды:

Центральный [37] В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ЦФО отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля изменить статус города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки. , Северо-Западный, Северо-Кавказский (позже переименован в Южный), Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Их количество и состав с 2000 г. не менялись. Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. (с тех пор они изменились). Исключений два: Нижегородская область входила и входит в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – включена в СЗФО.