Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Федеральное Собрание призвано объединять всю российскую нацию и представлять ее интересы. Поэтому нельзя считать членов Совета Федерации представителями только населения конкретных субъектов Федерации. Тем более ошибочно объявлять их представителями региональных органов власти.

Совершенно очевидно, что самым непротиворечивым толкованием конституционных установлений будет следующее. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев [59] В Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы 1994 г. сказано, что член Совета Федерации – это «представитель от субъекта Российской Федерации». . Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя {…} от {…} органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Конституцией предполагаются косвенные выборы или назначение членов Совета Федерации. И пока в ней содержатся приведенные положения, ни о каких прямых выборах сенаторов населением не может быть и речи.

Когда утверждают, что порядок косвенных выборов и назначения парламентариев вступает в противоречие с принципом народного представительства, также прописанным в Конституции (ч. 2 ст. 3, ст. 94), остается только посетовать на обуженное и прямолинейное понимание теории представительства. Тем более что высшим выражением власти народа по Конституции являются свободные, но не прямые выборы (ч. 3 ст. 3). И если, к примеру, судей федеральных судов (кроме судей высших судов) назначает Президент (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), разве от этого они становятся президентскими чиновниками и не считаются должностными лицами, уполномоченными (косвенно) нацией от имени государства вершить правосудие?

В отличие от переизбираемой раз в четыре года Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о назначении «выборов» в палату, сроке ее ротации или роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г. указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.

Теперь остановимся на историческо-политической стороне вопроса.

Противостояние Съезда народных депутатов и Верховного Совета и Президента Ельцина в 1992 – 1993 гг. актуализировало для последнего задачу максимально возможного ограничения самостоятельности законодательной власти. В ходе разработки проекта Конституции возникла идея использования второй палаты парламента как своеобразного «законодательного тормоза» инициатив и решений «законодательного двигателя», то есть первой палаты. Бикамерализм в российском случае был призван разделить парламентскую компетенцию в относительно безопасных для президентской власти объемах. Разумеется, прямо и открыто заявлять об этом было нежелательно. Но федеративное устройство государства нередко предполагает двухпалатную структуру парламента, при которой одна из палат представляет в том числе интересы субъектов федерации. Поэтому обоснование разделения Федерального Собрания на две палаты простраивалось легко.

Орган, называющийся Советом Федерации, к тому времени уже существовал. Еще в 1990 г. Президиум Верховного Совета РСФСР постановил создать Совет Федерации в составе 63 человек из Председателя Верховного Совета России, председателей Верховных Советов 16 автономных республик, председателей Советов народных депутатов пяти автономных областей и десяти автономных округов и 31 представителя от краев, областей и городов республиканского подчинения для работы над проектом Федеративного договора. В 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР, которым его состав был уточнен: отныне в него входили только председатели Советов – от российского до московского и ленинградского. В то время Совет Федерации мыслился как координационный орган при спикере Верховного Совета Борисе Ельцине (Президентом он был избран в 1991 г.).

Знаменитый Указ Президента о поэтапной конституционной реформе от 21 сентября 1993 г. (Указ № 1400) преобразовал Совет Федерации в палату Федерального Собрания. Предполагалось, что действовать в этом качестве он начнет после формирования другой палаты – Государственной Думы, то есть фактически с января 1994 г. Согласно Положению о федеральных органах власти на переходный период, утвержденному Указом, Совет Федерации должен был состоять из «председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации до истечения срока полномочий Советов народных депутатов текущего созыва».

Однако меньше чем через месяц Ельцин изменил порядок формирования Совета Федерации. Указ Президента от 11 октября 1993 г. установил, что палата будет состоять из депутатов. Каждому региону полагалось избрать двоих. Работать им предстояло четыре года. Другим Указом от того же дня было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации.

Почему Ельцин изменил (скорректировал) свою позицию? Или же какими аргументами Президента могли склонить к ее изменению? Во-первых, после разгона Съезда и Верховного Совета фактически развалилась вся система Советов. Одни самораспустились, другие были распущены Ельциным или главами, деятельность третьих оказалась парализована. В соответствии с решениями Президента их должны были заменить новые парламенты, которые, однако, еще предстояло избрать. В таких условиях собрать к началу 1994 г. половину состава Совета Федерации из спикеров представлялось невозможным. Это не говоря о том, что среди председателей Советов у Ельцина практически не имелось сторонников. Во-вторых, большинство глав были назначенцами, то есть Совет Федерации получился бы в почти наполовину назначенным, что в тогдашней политической ситуации выглядело бы откровенным перебором. В-третьих, многие в Кремле ожидали, что на федеральных выборах 12 декабря 1993 г. (с выборами в Думу совместили и всенародное голосование по новой Конституции) победу одержат именно сторонники ельцинского курса.