Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Дескать, почему бы не попробовать усилить легитимное представительство пропрезидентских сил в Федеральном Собрании? В общем, власть тогда решила рискнуть.

Были установлены минимальные ограничения для кандидатов, и в палату смогли баллотироваться главы регионов. Выборы в Совет Федерации считались, кроме прочего, своеобразной репетицией, пробой сил перед региональными выборами.

В проекте Конституции, вынесенном на всенародное голосование и в итоге принятом, как выше разбиралось, заложен «представительский» подход. Материалы Конституционного Совещания свидетельствуют, что окончательная формулировка части 2 статьи 95 о формировании Совета Федерации из представителей от органов государственной власти была включена непосредственно по инициативе Ельцина. В пунктах 7 и 8 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции было закреплено, что только Совет Федерации первого созыва [60] Второго созыва в дальнейшем Конституцией не предполагалось. избирается на прямых выборах. И срок его легислатуры – два года, а не четыре, как планировалось в октябре.

Вполне возможно, что Ельцин или другие авторы Конституции что-то упустили, «забыли», даже ошиблись, и именно этим объясняется «каучуковость» соответствующих норм. Но применительно к принятой Конституции, несомненно, все эти и подобные им проявления человеческого фактора имеют теперь только историческое значение.

«Пробный» состав Совета Федерации из-за способа своего формирования априори не мог образовать настоящей «палаты регионов» [61] Хотя в него избрались 57 глав регионов, 9 премьеров и 15 спикеров. , но этого от него и не требовалось. Сторонники Президента не получили в Совете явного большинства (как и в Думе), так что не вышло из него и полноценной «президентской палаты». Добиться избрания Председателем ельцинского кандидата Владимира Шумейко удалось только с третьей попытки – это уже о многом говорит. В дальнейшем возникали проблемы с освобождением от должности Генерального прокурора Алексея Казанника и назначением на его место Алексея Ильюшенко [62] Так и не был назначен. Впоследствии он оказался фигурантом коррупционного скандала и даже арестовывался. , были отклонены некоторые президентские кандидатуры на должности судей Конституционного Суда и т. д. Хотя при этом палату удавалось использовать в качестве «законодательного тормоза». Так, например, в апреле и мае 1995 г. были отклонены принятые Думой, но не устраивавшие Президента два варианта закона о выборах депутатов Думы, а в июле того же года была отбита попытка внесения в Конституцию поправок, расширяющих полномочия думцев, и т. д.

С 1996 г. депутатов в Совете Федерации должны были сменить члены-представители. Естественно, в 1995 г. во властных кругах развернулась нешуточная дискуссия вокруг «порядка формирования» палаты, переросшая в конфликт. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов (!). Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности или желания Кремля непременно реализовать концепцию, заложенную в Указе № 1400. Ельцин, растерявший свой авторитет и популярность, хотел заручиться поддержкой регионалов на предстоящих в том же 1996 г. президентских выборах и опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ тогда была на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах в декабре 1995 г. (так и вышло). В Кремле вообще не хотели связываться с еще одной избирательной кампанией федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников. Естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь для назначенцев. В ходе баталий между Советом Федерации и Президентом, думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина (без участия регионалов тут, конечно, не обошлось). Был принят Закон об автоматическом сенаторстве глав и спикеров. Исключение сделали только для случаев, когда региональный парламент сам состоит из двух палат – представитель должен был определяться совместным решением палат. Совет Федерации отклонил Закон, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть его позицию не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции). Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу (а ее новый состав не смог бы начать работать, пока нет нового Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого).

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета являло собой, с одной стороны, «амнистию» за проступки прошлых лет, а с другой – некий «подарок», «аванс». Предполагалось, что пусть не все, но часть регионалов отработают его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации призыва 1996 – 2001 гг. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей. Во-вторых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком (кроме представителей от двухпалатных парламентов). Такая практика расходилась с Конституцией, из которой следует, что региональные органы власти обязаны избирать или назначать парламентариев. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и глав регионов, и глав высших органов исполнительной власти (например, президента и председателя правительства), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. А точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (47 человек [63] К тому времени в России было 37 глав, избранных на прямых выборах (один городской, двое краевых, 19 областных, 15 республиканских, в том числе глава Чечни Доку Завгаев), в двух республиках (Дагестан и Мордовия) главы были избраны конституционными собраниями, в трех (Алтай, Удмуртия и Хакасия) действовала парламентская система правления. ). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им уволены (прецедент был: в 1997 г. Ельцин снял кемеровского главу Михаила Кислюка). Согласно Закону, выборы глав исполнительных органов государственной власти регионов должны завершиться не позднее декабря 1996 г. (на введении этого требования настаивала в том числе оппозиция, стремившаяся поскорее избавиться от назначенцев и рассчитывавшая на победы своих кандидатов). Между тем последний назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев, как уже упоминалось, был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым только в 1999 г. На все эти отступления от Конституции и нарушения Закона приходилось закрывать глаза по политическим соображениям.