Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Семь лет минуло после реформы. Получил ли Кремль, что хотел? Вытеснены ли регионалы с федерального политического поля? Несомненно, с 2001 г. они больше не являются самостоятельными игроками (за отдельными исключениями вроде Лужкова или Шаймиева, да и те сильно сдали), нечего даже обсуждать. Способствовало ли лишение глав и спикеров парламентской неприкосновенности усилению ответственности региональной власти перед федеральной? В совокупности с другими мерами, да. Является ли Совет Федерации теперь полноценной «президентской палатой»? Безусловно. С 2002 г., даже с 2001 сенаторы поддерживают практически все кремлевские проекты. За все время они не доставили ни одной серьезной проблемы и, в общем, предельно лояльны. Только в условиях, когда в Думе с 2003 г. на базе «Единой России» собрано пропутинское конституционное большинство, лояльность и управляемость сенаторов ценятся меньше, чем они ценились бы, например, в 1995 или 1999 гг. Удалось ли избавиться от перекоса в разделении властей? От того, который был, в целом избавились, хотя, по-хорошему, не должны парламентарии назначаться исполнительными органами. Но тут уже от Конституции никуда не деться. Нельзя забывать также, что возник новый перекос – в сторону законодательной власти, правда, незначительный. Стал ли Совет Федерации более профессиональным? На этот счет существует много критических мнений, хотя на самом деле сенаторы работают никак не хуже, чем их коллеги из Думы. Обе палаты профессиональны настолько, насколько они могут быть профессиональны в современных условиях.

Реформа Совета Федерации – одна из важных побед в рамках цент рализаторского курса. Но вопреки расхожим оценкам Путин ослабил не палату (ведь ни один вопрос из ее компетенции не изъят), а регионалов. Он просто заново приспособил Совет Федерации к потребностям президентства, по – своему вернулся к первоначальному замыслу авторов Конституции .

Следует добавить также, что в любом случае порядок формирования Совета Федерации, введенный с 2000 г., в отличие от действовавшего в 1996 – 2000 гг., практически полностью соответствует Конституции . Ни упомянутый перекос в разделении властей в сторону законодателей, ни «квазироспуск» палаты к 1 января 2002 г., ни элемент императивного мандата, действовавший до 2005 г., принципиально ничего не меняют.

После двух реформ Совета Федерации третья воспринимается как нечто само собой разумеющееся, и разговоры о ней ведутся достаточно регулярно: дескать, рано или поздно, но мы придем к необходимости внесения поправок в Конституцию, и тогда надо будет разобраться с порядком формирования сената.

Ясно, что России необходима сейчас и будет нужна в дальнейшем вторая палата парламента. И потому, что Президенту несмотря ни на что нужна «своя» палата, и потому, что наше государство – федеративное, а федерации полезно иметь «палату регионов» .

Периодически вбрасываются предложения о переходе к прямым выборам членов Совета Федерации. Без изменения формулировки части 2 статьи 95 Конституции сделать это невозможно, любые попытки обойти ее обернутся только издевательством над русским языком и правом. Единственный выход для сторонников прямых выборов – добиться конституционного закрепления, к примеру, такого положения: в Совет Федерации избираются по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. Все бы ничего, только тогда о «палате регионов», да и о «президентской палате» надо будет забыть. Депутаты Думы, избиравшиеся в одномандатных округах в 1993 – 2003 гг., никогда не считались представителями регионов, и лишь некоторые из них фактически выступали в этом качестве – по собственной воле или по необходимости. В 2004 г. от мажоритарных выборов отказались. Зачем снова возвращаться? Только назначение и косвенные выборы членов Совета Федерации гарантируют хотя бы формальную связь сенатора с регионом. И только назначение и косвенные выборы обеспечивают должную степень управляемости палатой со стороны президентуры.

Что на самом деле следовало бы прописать в конституционных поправках (или в новой Конституции), если они будут разрабатываться?

Во-первых, по Конституции Совет Федерации должен остаться палатой федерального парламента, формируемой посредством косвенных выборов через региональные органы власти, действующей постоянно и непрерывно и не подлежащей ни роспуску, ни единовременной ротации.

Во-вторых, единственное, от чего надлежит обязательно отказаться, – это от участия в формировании Совета Федерации региональных органов исполнительной власти (тем более что с 2005 г. главы назначаются парламентами по представлению Президента, то есть имеют вторичную легитимность, соответственно, назначенные ими сенаторы – третичную, в отличие от избранных депутатами) [68] Пропагандировавшийся отдельными учеными и политиками подход к формированию Совета Федерации, схожий с «советниковым» способом формирования Бундесрата (характеризуемого многими исследователями как вторая палата парламента ФРГ, хотя он формально таким статусом не наделен), когда федеральными законодателями становятся члены правительств регионов (земель), представляется сомнительным, как, собственно, и сам «советниковый» способ. . Принцип разделения властей следует соблюсти в полной мере. Палату нужно формировать из представителей от органов законодательной власти. Для этого потребуется скорректировать конституционную формулировку приблизительно следующим образом: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, избираемые их законодательными (представительными) органами государственной власти». [69] Сходное положение имелось в Конституции США применительно к Сенату (раздел 3) до внесения в 1913 г. xvii поправки, которая ввела прямые выборы.

Конкретные подходы к формированию палаты могут быть разными. Наиболее приемлемый вариант, учитывающий реалии российской государственности и положительный опыт формирования прежних составов палаты, состоит в возвращении в нее председателей парламентов регионов. Они должны образовать одну ее половину. А вторую следует составить из избранных депутатами сенаторов, работающих на постоянной профессиональной основе ; срок их полномочий должен быть производен от срока полномочий соответствующего парламента.

Некоторое институциональное усиление региональных парламентов определенно выгодно федеральной власти. Спикеры сейчас не те, что в 1990-е гг., да и без глав они в массе своей никогда бы ни на какие «эксцессы» не отважились. Получится самая настоящая законодательная вертикаль. Через фракции «Единой России» и Совет законодателей сейчас строится квазивертикаль (подробнее об этом см. далее). Чем плохо, если будет практически формальная?