Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

В 2000 г. в ходе прохождения через Федеральное Собрание «майских реформ» главами и спикерами было высказано много просьб найти способ привлечь их к решению общефедеральных задач и обеспечить им доступ к Президенту. В июле Владимир Путин объявил, что ответом на них будет создание Госсовета [76] Идея создания Госсовета, включающего глав и спикеров, была высказана в письме Богомолова, Прусака и Савченко. . Нет никаких сомнений, что он хотел немного успокоить регионалов, дабы те меньше переживали по поводу проводимых реформ. Совет Федерации одобрил новый порядок своего формирования 26 июля 2000 г., а 27 июля датировано президентское поручение готовить проект соответствующего указа. Изначально в Кремле планировали включить в Госсовет только часть регионалов (в частности, Сурков в интервью «Коммерсанту», опубликованном 17 июля, рассказал об идее сформировать новый орган из руководителей регионов, которые «питают бюджет»). Но в итоге от открытого ранжирования глав, а значит и регионов отказались.

Некоторые главы поняли Путина не вполне адекватно. Они почему-то решили, что Госсовет будет третьей палатой Федерального Собрания и ему передадут наиболее важные полномочия Совета Федерации. Такое мнение, например, открыто высказывал североосетинский Президент Александр Дзасохов. Проблема даже не в том, что это потребовало бы внесения поправок в Конституцию и вообще трехпалатный парламент есть совершенная экзотика в контексте мирового парламентского опыта, которая ничего не дает и оценить ее могут только компаративисты. Проблема в том, что регионалов не для того выталкивали из федерального политического пространства, чтобы немедленно вернуть обратно. (Нельзя, однако, исключать того, что на прохождении Закона о порядке формирования Совета Федерации через Федеральное Собрание подобные заблуждения сказались позитивно.)

1 сентября 2000 г. Президент подписал Указ об учреждении Госсовета и утверждении Положения о нем. Естественно, ни о какой третьей палате и речи не шло – здесь была реализована концепция совещательного органа, в который на общественных началах входят Президент в качестве председателя и главы . «Госсовет {…} не должен подменять в своей работе парламент или Правительство» , – окончательно расставил все точки над «i» Путин на первом заседании нового органа 22 ноября.

Фактически в виде Госсовета были частично реанимированы ельцинские Совет глав республик и Совет глав администраций, созданные соответственно в 1992 и 1993 гг. и быстро прекратившие свое существование.

В качестве исключения предусмотрено вхождение в состав Госсовета бывших глав, отработавших два и более срока подряд. Для этого нужно специальное президентское решение [77] Членом Госсовета является бывший глава Тюменской области Леонид Рокецкий, в 2001 г. проигравший выборы Сергею Собянину. . В 2007 г. правило скорректировали – теперь в Госсовет можно включать любых бывших глав, если у них имеется «большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности». Одновременно тогда же специально для трудоустройства бывших глав была учреждена консультативная комиссия Госсовета.

У Госсовета есть секретарь, обеспечивающий его работу и в него не входящий. Обязанности секретаря до 2004 г. возлагались на одного из заместителей Руководителя Администрации Президента, с 2004 г. – на одного из президентских помощников (все это время Госсоветом занимался и занимается на соответствующих должностях Александр Абрамов). В 2008 г. новый президент Медведев создал в структуре Администрации Управление по обеспечению деятельности Госсовета.

К числу основных задач Госсовета отнесены: содействие реализации полномочий Президента по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений Федерации и регионов; рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, проектов федеральных бюджетов и пр. Решения Госсовета при необходимости оформляются указами; если признана необходимой некая законодательная инициатива, то она также должна исходить от Президента.

Для решения оперативных вопросов Положением предусмотрено формирование президиума Госсовета из семи членов. Установлен неформальный принцип: «один член президиума от каждого федерального округа». Состав президиума определяется Президентом, при этом раз в полгода он полностью его меняет. (Пока главы избирались на прямых выборах, их включение накануне избирательной кампании или в ходе нее в президиум считалось знаком президентского расположения и поддержки, о котором стремились немедленно оповестить избирателей.) Нельзя не отметить, что довольно быстро президиум стал играть роль не просто технического органа, назначающего заседания Совета и определяющего докладчиков, но некоего «малого Госсовета», на котором обсуждаются темы, потом не выносящиеся на «большой Госсовет».

Заседания Госсовета, согласно Положению, нужно проводить «регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца». Президиум должен собираться «по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в месяц». На практике же и президиум, и сам Госсовет созывают реже. Всего в 2000 – 2007 гг. Госсовет собирали 23 раза, а президиум – 63. Многие заседания проводились не в Москве, а в других российских городах.

Сложившийся формат заседаний предполагает участие в них не только Президента и членов Госсовета, но и, в зависимости от специфики выносимых вопросов, руководителей Администрации Президента, Правительства, Федерального Собрания, региональных властей, представителей бизнеса, науки, искусства. Заседания открывает Президент небольшим вступительным словом, затем обычно следует оглашение доклада, который тот или иной член Госсовета подготовил вместе со специально созданной рабочей группой, потом проводится обсуждение. По итогам глава государства высказывается, с чем он согласен, а с чем нет, оглашает те или иные решения, дает поручения.

Очевидно, что Президента (ранее Путина, а теперь Медведева) полностью устраивает Госсовет как площадка, на которой задают правила только он сам и его Администрация . Глав собирают, когда и где считают нужным, выслушивают советы по заранее сформулированным вопросам, при этом последними можно распорядиться как угодно. Но было бы заблуждением назвать Госсовет сугубо декоративным органом. Он используется для обеспечения связи Центра и регионов, для обкатки различных замыслов и проектов, для получения дополнительной информации и альтернативных оценок, для государственного pr. Тем более что темы заседаний Госсовета и президиума обычно весьма важные.