Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек – практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».

Накануне бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.

Федеральной властью с 2004 г. был осуществлен комплекс антитеррористических мер, начиная от реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и кончая спецоперациями против террористов, в ходе которых уничтожен ряд их лидеров (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). И что бы ни говорили, но с тех пор ни одного крупного теракта не было [141]. События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно по страдавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически нация предъявила запрос на дальнейшее углубление централизации.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой страна по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента – вторая большая федеративная реформа (об ее окончании можно будет говорить, когда не останется ни одного избранного главы).

Это была личная инициатива Путина.

1. 1. До бесланской трагедии Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2004 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми». И далее: «Нельзя уже лишить граждан страны возможности избирать руководителя региона. Дали – отбирать уже нельзя. Это будет вредно. Ну и по уму – то это правильно» .

Представляется совершенно очевидным, что на самом деле Путин и, по меньшей мере, часть руководителей Администрации Президента давно (или вообще всегда) думали иначе. Но на практике исходили из того, что отмена прямых выборов ни обществом в целом, ни элитами, ни тем более отдельно взятыми регионалами поддержана не будет и к тому же ударит по международной репутации российского государства и действующего режима. Как выяснилось в дальнейшем, подобные опасения были сильно преувеличены.

Планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед федеральными. Известно, что весной – летом 2004 г. в Администрации Президента был подготовлен законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его предполагалось внести в Думу осенью. Но не пришлось…

Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав Путин провозгласил начало второй большой федеративной реформы : «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. {…} Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции {…}».

Путин признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи. Между тем Конституция не дает конкретных указаний, как избирать глав и избирать ли их вообще, зато прямо требует вертикали.

1.2. Нельзя не остановиться на факторах, объективно провоцировавших крайне негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001 – 2004 гг. по результатам централизаторских мероприятий степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных и/или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.