Андрей Савельев - Осколки эпохи Путина. Досье на режим

Из этих различий следует, что правом на издание нормативных правовых актов, то есть актов публичного права, обязательных к исполнению в РФ, обладают лишь институты власти (или, как их неверно обозначает законодательство, «органы государственной власти»), но им не могут быть наделены органы власти. Руководители последних могут издавать лишь распорядительные акты, действующие в административных пределах соответствующих органов и обязательные для исполнения только его служащими. Однако вопреки этому сложилась практика, когда органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, что опять-таки, закреплялось президентскими законопроектами.

Конституция (пп. «ж» п.1 ст. 114) установила, что перечисленные в ней полномочия Правительства (они в прямой и косвенной форме установлены в ст. ст. 71, 72 и 114) не являются исчерпывающими, и они могут быть дополнены федеральными законами и указами Президента. Подобной нормы нет ни в отношении палат Федерального Собрания, ни в отношении Президента. Следовательно, полномочия этих институтов власти, определенных Конституцией, являются исчерпывающими и не могут быть ни сужены, ни расширены актами законодательства. Но в президентских законопроектах как раз содержались положения, расширяющие полномочия Президента. И это не случайность. Узурпация власти происходила, как мы выяснили, многие годы. Положения, приписывающие Президенту неконституционные полномочия, содержатся более чем в 80 федеральных законах!

Форма институтов власти предписана Конституцией. Судебная власть представляет собой децентрализованную судебную систему, в которой каждый судья независим и подчиняется только Конституции РФ и федеральному закону. Центробанк, наоборот, централизован. Глава государства персонифицирован, тогда как палаты Федерального Собрания — собрания депутатов. Правительство — собрание федеральных министров, действующее по принципу коллегии, решения которой должны приниматься путем голосования. Конституция упоминает федеральных министров в качестве членов Правительства, но она нигде не упоминает, что министры одновременно являются руководителями федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос вполне может быть урегулирован федеральным конституционным законом о порядке деятельности Правительства. Вместе с тем Конституция предписывает разделение государственной власти и самостоятельность каждого ее института (органа государственной власти). Стало быть, ни один институт власти не вправе непосредственно вмешиваться или подчинять себе другой институт власти.

Конституция наделила Президента правом председательствовать на заседаниях Правительства, однако Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и законопроект о внесении в него изменений содержали норму, согласно которой «Президент… руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти». Это прямая узурпация полномочий, которыми Президент по букве Конституции обладать не может!

В первоначальной версии Федерального конституцион-ного" закона «О Правительстве Российской Федерации», принятого в 1997 году, содержалась статья 5, которая устанавливала, что «система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом». Через две недели после принятия закона эта статья из уже подписанного президентом Б.Н. Ельциным закона была исключена, после чего все процедуры, связанные с созданием, упразднением и реорганизацией федеральных органов исполнительной власти были отнесены к компетенции Президента и стали определяться его указами. На этот счет существует специальное решение Конституционного суда, в котором доказывается, что законодательная власть, якобы, лишена Конституцией права принимать федеральные законы на этот счет. Но это суждение не соответствует, с одной стороны, положению п.1 ст. 76 Конституции, определившей, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы», а с другой — содержанию главы 4 Конституции, где среди полномочий Президента нет соответствующего правомочия. Мы снова сталкиваемся с очевидной узурпацией. Причем, с участием Конституционного суда.

При наличии доброй воли, проблема решается довольно просто. Если следовать положениям п.1 ст. 112 Конституции, обязывающей Председателя Правительства представить Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, и п.1 ст. 76, то это должно означать, что принятая Президентом версия структуры/си-стемы таких органов должна приобрести форму федерального закона. Президент не может формировать Правительство, как ему вздумается, учреждая или упраздняя правительственные должности и структурные подразделения. Президент по каждому изменению в Правительстве обязан вносить в Госдуму проект закона.

Основа конституционного строя — принцип законности. Это предполагает, что вся деятельность институтов и органов власти должна соответствовать и непосредственно опираться на нормы федерального закона. Но этот принцип стал размываться. Сначала в форме допущения издания указов Президента, «пока не принят соответствующий федеральный закон». Теперь — в форме разрешения Правительству нарушать или игнорировать положения федерального закона. Именно такую норму бюрократы-узурпаторы внесли от имени Президента в проект закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “О Правительстве Российской Федерации”».

Чтобы пресечь узурпацию власти и вернуться к конституционным нормам, требовалось:

1) разработать и принять федеральный конституционный закон «О порядке деятельности Правительства Российской Федерации», в связи с чем признать утратившим силу федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»;

2) привести ранее принятые федеральные законы в соответствие с Конституцией РФ, исключив из них не соответствующее ей наделение федеральных органов исполнительной власти полномочиями, которые должна принадлежать лишь Правительству РФ;

3) разработать и принять федеральный закон «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который будет подлежать изменению, если в систему или структуру таких органов по инициативе Президента потребуется внести коррективы;

4) принципиально определиться с тем, что федеральные органы исполнительной власти (министерства, службы, агентства и т. д.) не творят право, а лишь исполняют его, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом;

5) принципиально определиться с тем, чтобы текущее федеральное законодательство не расширяло полномочия, которыми наделен Президент России, согласно главе 4 Конституции РФ, и привести ранее принятые законы в соответствии с этим принципом.