Андрей Савельев - Осколки эпохи Путина. Досье на режим

К сожалению, опыт нескольких месяцев деятельности Госдумы нового созыва свидетельствовал, что какая-либо продуктивная работа с прокремлевским большинством в депутатском корпусе невозможна. Оно уклонялось от профессионального обсуждения законопроектов и превращала процедуру обсуждения в фарс, сворачивая ее до нескольких минут, независимо от сложности и важности рассматриваемых вопросов.

Мне удалось добиться принятия только двух поправок к президентскому проекту. Одна из них исключала введение термина «система Правительства» в формулировке того, что же представляет премьер на утверждение Президенту. Всего-то надо было посмотреть на формулировку в Конституции, где в аналогичном фрагменте слова «система» нет. Поправка была принята. Второе предложение касалось сохранения прежнего порядка подписи заключений правительства на законопроекты — не по правительственному Регламенту (как предлагалось), а по закону «О Правительстве РФ». Эта поправка была также принята.

Более существенные поправки к президентскому проекту не пропустили. Прежде всего, было блокировано установление полномочий Правительства законом.

В ст. 114 Конституции очевидна логика: часть 1 посвящена функциональным обязанностям правительства; в соответствии с частью 2, Думе необходимо принимать федеральный конституционный закон о порядке деятельности правительства. Я предлагал распределение полномочий в правительстве рассматривать как функцию и относить к порядку деятельности. Для чего нужен закон о порядке деятельности. Комитет по конституционному законодательству обращал внимание на пункт «ж» части 1, который гласит: правительство осуществляет иные полномочия. Согласно позиции Комитета, под «иными полномочиями» можно понимать всё, что угодно: и любой закон, и любой указ. Моя логика была противоположной: Конституция требует принять закон, и мы его принимаем, исчерпывая перечень полномочий Правительства именно в законе. «Партия власти» предпочитала оставить вопрос о полномочиях открытым и предоставить возможность Президенту произвольно дополнять эти полномочия. И перераспределять полномочия также произвольно. В то же время, перераспределение полномочий касается внутренней жизни Правительства, а значит, должно регулироваться отдельным законом, а не указами Президента.

Меня всегда удивляло, что в некоторых случаях «партия власти» доводит почитание Конституции до культа. Но потом с той же почти щепетильностью над Конституцией водружается принцип непогрешимости и надзаконности Президента.

Конечно, Конституция не только небезгрешна, но и порочна в своей основе. Но если это так, то законнотворцам надо заниматься изменением Конституции (или ее отменой), а не ее нарушением. Но правящей бюрократии это совершенно не нужно, поскольку она вообще не желает жить по закону. Произвол трактовок Конституции означает тотальное беззаконие. Но именно это и есть форма жизни бюрократии.

Еще одна поправка касалась вопроса о том, кто должен утверждать заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти. Если по букве Конституции рассматривать Правительство как коллегию министров, то вопросы, касающиеся деятельности отдельных министров, должны быть отнесены к порядку деятельности Правительства, а не должны вноситься в закон о деятельности Правительства в целом. Поэтому речь шла о том, что заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти, так же как и заместитель министра, должен утверждаться Правительством, а не министром, курирующим данное ведомство. Если бы эта поправка была принята, не нужно было бы разбирать множество проблем, касающихся внутриведомственной конкуренции: руководитель федеральной службы или агентства, назначенный правительством, получает от министра навязанного заместителя. При этом сущность «замещения» искажается. Получается, что в административной системе присутствуют лица, которые реально замещать никого не могут, потому что руководителю они навязаны в порядке внутриминистерской конкуренции.

Правительство по принятому закону формировало не команду, а конфликтную среду. И к 2008 году это стало ясно. В «партии власти» заговорили о необходимости пересмотра многоуровневой структуры Правительства и отказаться от странной логики, согласно которой министерство занимается стратегией, а оперативным управлением фактически не подчиненные ему службы и агентства. Такие разговоры были связаны лишь с тем, что Правительство должно было начать в самом деле работать, а не интриговать в кремлевских коридорах, проводя свои решения через президентские структуры. Фактически это означало, что в течение всего срока президентских полномочий Путина (2000–2008 гг.) в России не было правительства, исполняющего предписанные ему Конституцией полномочия. То есть, имела место узурпация власти. Полномочия правительства стали возвращаться к норме Конституции только вместе с перемещением Путина в премьерское кресло. Так частный интерес на долгие годы подорвал законность в системе государственной службы.

Казалось бы, мелкие поправки в текст законопроекта «О правительстве», выявили фактический отказ «партии власти» от строго исполнения принципа законности, очевидным элементом которого было следование формальной логике. Если нет логики, то нет и законности. Последовательное разрушение логики привело авторов законопроекта, внесенного от имени Президента, к явному абсурду. В их тексте устанавливалось, что Правительство до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в законы может перераспределять установленные законами функции органов исполнительной власти. Перераспределять установленные законами функции! То есть прямо нарушать закон! Законом устанавливалось право нарушать закон.

По этому поводу я выступил сначала на заседании Комитета Госдумы по конституционному законодательству и госстроительству, потом — на пленарном заседании Думы. Все без толку. Там, где логика и законность принесены в жертву бюрократической иерархии, никто доводов рассудка слушать не станет.

Те, кто готовил этот законопроект, записав норму о «законном нарушении закона», были уличены как профаны, которые второпях готовили административную реформу и подорвали дееспособность административной машины. Чиновники перестали исполнять закон вообще. Всего за несколько лет профанация правового статуса Правительства и всей «вертикали» исполнительной власти привела к становлению традиции: чиновник не обращает внимания на закон, а действует либо по воле начальства, либо по своей воле.

Единственный аргумент против моей позиции, выставленный «партией власти» состоял втом, что функции только перераспределяются, но не изменяются. Кроме того, «цель-то, в общем-то, у нас одна, у нас одно государство — Российская Федерация, и цели, и задачи, и стратегию развития мы понимаем одинаково». Вроде бы, пустяковый спор. Но мне он сказал многое еще в самом начале депутатской деятельности: в Думе, в президентских структурах не собираются исполнять никаких законов.