Борис Ложкин - Четвертая республика: Почему Европе нужна Украина, а Украине – Европа

Поздно вечером 8 декабря 2015 года Национальный совет реформ утвердил окончательный вариант налоговой реформы, предложенный Министерством финансов. Этому решению предшествовала многомесячная борьба.

В широкой, чрезвычайно поляризованной дискуссии вокруг реформы столкнулись два подхода.

Минфин, сознавая свою ответственность за макроэкономическую стабильность, отстаивал поэтапную, при этом достаточно глубокую ребалансировку налоговой системы. Налоговый маневр Минфина предполагал перенос акцента с прямых налогов на косвенные, снижение подоходного налога и единого социального взноса и повышение акцизов.

Широкая коалиция экспертов, предпринимателей и гражданских активистов предлагала гораздо более радикальные — и быстрые — изменения. Ее лидером стала председатель парламентского комитета по налоговой и таможенной политике Нина Южанина. Проект налогового кодекса, разработанный этой командой, был внесен в парламент группой из 100 с лишним депутатов.

Главной проблемой этого проекта было то, что решительное снижение налоговых ставок не сопровождалось адекватным сокращением расходов. Международный валютный фонд справедливо усмотрел в этом серьезные риски и высказался категорически против «неофициального» проекта.

В середине лета я попросил представителя Президента в правительстве Александра Данилюка проанализировать, как идет подготовка и реализация реформ, намеченных на 2015 год. Обнаружилось, что самая важная, налоговая, буксует. По крайней мере никаких зримых наработок Минфин, под эгидой которого уже четыре месяца работала целевая рабочая группа, не представил. На носу было начало бюджетного процесса, и такое положение дел не могло не тревожить.

Не удалось обнаружить прогресса и с либерализацией налогового администрирования — имею в виду не место в Doing Business, а реальное улучшение условий для ведения бизнеса. В конце июля Президент собрал совещание для согласования позиций. На нем присутствовали премьер, министр финансов, советник министра Иван Миклош (автор успешной налоговой реформы в Словакии), руководитель фискальной службы и Нина Южанина.

Лидерство, которое она приняла на себя в разработке альтернативного Налогового кодекса, было не случайным. Южанина хорошо понимает и чувствует реальный украинский бизнес. Он ведь состоит не только из компаний, входящих в American Chamber of Commerce или Европейскую бизнес-ассоциацию. Украинский бизнес — это десятки и сотни тысяч мелких и средних предпринимателей, у которых несколько иные проблемы, чем у транснациональных гигантов и крупных отечественных компаний.

Позиция министра финансов была ожидаемой: мы должны все тщательно проанализировать и с нового года вводить в действие новый Налоговый кодекс.

— У нас есть целый ряд инициатив, не связанных со ставками, — сказал я. — Например, объединение каких-то налогов, упрощение деклараций. Это не уменьшает доходы и не увеличивает расходы. Речь вообще не о деньгах, речь — об удобстве ведения бизнеса. Что мешает нам принять изменения в существующий кодекс, которые не вызывают никаких бюджетных проблем, уже в сентябре?

Вопрос повис в воздухе. Пару недель спустя Миклош опубликовал программную статью [50] Іван Міклош. Процес реформ потребує часу, або Що таке радикальна податкова реформа. Українська правда, 14.08.2015. http://www.pravda.com.ua/articles/2015/08/14/7077860/ , с большинством тезисов которой невозможно было не согласиться. Миклош писал о том, что радикализм в налоговой реформе должен опираться на прочную основу. Реформа, предусматривающая резкое снижение ставок налогов, скорее всего, приведет в первый год к сокращению доходов бюджета. Украина не имеет право поставить под угрозу хрупкую макроэкономическую стабильность, достигнутую к лету 2015 года. Макроэкономическая стабильность — как чистый воздух, его отсутствие ощущаешь, только когда попадаешь в город, накрытый смогом. Невозможно радикально снизить доходы без снижения расходов. Иначе — финансовый Чернобыль.

В то же время я увидел в тексте Миклоша прямую полемику с моей идеей — проводить реформы, которые не вызывают возражений, в режиме реального времени, не пытаясь все правильные меры собрать в одном документе — в данном случае в новом Налоговом кодексе. Результат, мол, будет не сразу, но не нужно чрезмерно торопиться.

Мне было трудно смириться с таким неспешным подходом. У реформаторов из Центральной Европы была куда более комфортная ситуация: у них не было войны, а избиратели проявляли готовность перетерпеть трудности — ради возвращения в европейский дом. Наше же общество настойчиво требовало быстрых реформ и быстрых результатов. Люди обвиняли нас в том, что реформы не идут или идут крайне медленно. Кредит доверия, полученный новыми руководителями страны, таял на глазах.

В июле Фонд демократических инициатив провел опрос об отношении украинцев к реформам [51] «Реформи в Україні: громадська думка населення». http://dif.org.ua/ua/publications/press-relizy/reformi-v-ukselennja.htm . . На вопрос «Сколько уже сделано из того, что власть должна была сделать к этому времени» почти три четверти респондентов (73 % — если быть точным) ответили «Ничего» (48,4 %) или «Сделано примерно 10 %» (24,6 %). Доля граждан, готовых терпеть материальные трудности, связанные с проведением реформ, снизилась по сравнению с декабрем 2014 года на 7,4 процентных пункта до 36,4 %.

Можно ли на этом фоне было спокойно слушать опытных реформаторов из Центральной Европы, которые говорят: «Все нормально. Сделано немало, и, в принципе, нужно действовать более тщательно, более осторожно»? У нас война, у нас огромный запрос на быстрые результаты, у нас слабая политическая структуризация — и все это чревато глубоким социально-политическим кризисом.

Убежден: нам необходим более быстрый и более радикальный подход, чем могли позволить себе наши друзья в Центральной Европе. У них ситуация была куда более «щадящей» и позволяла проводить плавные изменения. Если действовать в таком темпе, украинцы успеет разочароваться в реформах, прежде чем созреют их плоды, и тогда произойдет реванш антиевропейских сил.

Более подходящий ориентир для Украины — успешные страны бывшего Советского Союза, прежде всего Грузия. Обязательно нужно учесть опыт Эстонии, есть чему поучиться и у России, которая — в отличие от нас — смогла создать прочную рамку макроэкономической политики.

Мне импонирует подход Бендукидзе: видишь, что что-то можно сделать, — делай. Лучше провести реформу, чем тратить лишнее время (и доверие общества) на то, чтобы довести ее до совершенства. Better done than perfect.

Украинская власть нуждается в легитимности. Если есть решения, которые очевидны и которые можно принять в сентябре, то это и нужно делать в сентябре. Тогда мы сможем сказать предпринимателям: