Александр Соколов - Кремлевские «инсайдеры». Кто управляет экономикой России

Определение государственных корпораций

Противоречия, связанные с государственными корпорациями, обнаруживаются уже при попытке дать четкое определение этому понятию. Английский термин «government-owned corporation» или «state-owned company» (термины часто взаимозаменяемы) обозначает юридическое лицо, созданное правительством для проведения коммерческой деятельности от имени государства. Значение этого термина — «корпорация, которой владеет государство». Обычно под этим термином подразумевается акционерное общество, 100 % акций которого принадлежат государству. В мировой практике нет стандартного определения государственной корпорации (ГК) или государственного предприятия (ГП), однако важной характеристикой этого хозяйственного института является то, что он создан для работы в коммерческой сфере. Хотя ГК могут создаваться и для осуществления целей государственной политики, эти организации следует отличать от других форм государственных учреждений или государственных лиц, преследующих исключительно некоммерческие цели.

Правовой статус госкорпораций весьма сильно варьируется. На Западе они, как правило, являются акционерными обществами, принадлежащими государству. Однако опять же нет категорической границы доли владения в уставном капитале, выше которой корпорацию можно считать государственной. Иногда для обозначения юридических лиц, в которых правительство является акционером (по одному подходу) или владеет более 50 % (по другому подходу), используется термин компании с участием государства («government-linked company») [Government-owned corporation, 2013]. Для обозначения государственных корпораций, которые создаются на основании специально изданного законодателем нормативно-правового акта, используется термин «statutory corporation» [Statutory corporation, 2013].

Таким образом, понятие «государственная» в названии организационно-правовой формы может выражать юридическое лицо, которое: а) принадлежит государству; б) является собственником выделенного государством имущества; в) имеет целью решение поставленных государством задач; г) управляется непосредственно государством через своих представителей; д) наделено определенными властными полномочиями; е) должно отчитываться о своей деятельности перед государством; ж) учреждается и ликвидируется по воле государства.

В России термин «государственная корпорация» используется чаще всего в нескольких вариантах. Часто под ней подразумевают компанию, которая принадлежит государству (в частности, акционерное общество с долей государства в капитале более 50 % или унитарное предприятие). Другой подход предполагает, что вне зависимости от организационно-правовой формы промышленную государственную корпорацию можно определить по ряду критериев, в частности: (1) предприятия корпорации выпускают конечный продукт; (2) организация решает государственную задачу, поставленную при ее создании; (3) корпорация является сложной, интегрированной бизнес-структурой; (4) контролирует ключевые активы в реальном секторе экономики [Савицкий и др., 2011].

В российской практике государственная корпорация в узком смысле рассматривается как отдельно созданная и законодательно установленная организационно-правовая форма. Согласно поправкам в Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», внесенным в июле 1999 года, была установлена новая для России ОПФ некоммерческих организаций.

Государственная корпорация (ГК) определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Именно это значение, принятое в российском законодательстве, мы и будем использовать в рамках нашего исследования.

Прообразом созданных в России госкорпораций была ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация» («Госинкор» — 1996 г.). Она задумывалась как «банк развития», задачей которого будет привлечение частных инвестиций. Государством ей были выделены существенные ресурсы на сумму более $1,25 млрд. Однако эта инициатива полностью провалилась. Значительная часть активов компании была выведена, а в 2003 г. ее существование закончилось ликвидацией и открытием уголовных дел. Тем не менее эксперименты по созданию подобных государственных корпораций продолжились с еще большим размахом с 2007 года.

Среди государственных корпораций могут быть выделены три основных типа: а) финансовые «институты развития» или корпорации-фонды («Роснано», «Внешэкономбанк»): их деятельность направлена на финансирование различных проектов, в том числе инновационных. Они являются более динамичными в развитии, так как не отягощены проблемными промышленными активами, требующими антикризисных мер; б) промышленные корпорации («Росатом», «Ростехнологии»): обладают большим объемом активов и широкими полномочиями по распоряжению ими. При этом данные организации решают не только внутренние задачи, но и стремятся выйти на глобальные конкурентные рынки в качестве равноправного участника. В литературе их также называют «квази-холдинги» и «квази-министерства» [Симачев, Кузык, 2009]; в) дирекции по реализации государственных программ («Олимпстрой», «ФСР ЖКХ», «АСВ»): имеют ограниченный срок существования и конкретную задачу.

Эти корпорации получили широкий набор функций, значительные объемы государственного имущества, обеспечивающие их деятельность на длительную перспективу (средства федерального бюджета, Стабилизационного фонда, различные производственные и финансовые активы). Более подробный анализ функционирования государственных корпораций и целей их деятельности будет осуществлен в следующей главе.

Высказывались предложения создавать госкорпорации и в других сферах: в рыболовстве, жилищном строительстве, дорожном строительстве, лекарственном обеспечении, станкостроении, авиастроении и т. д. Некоторые структуры, формально называемые «госкорпорациями», существуют в иных юридических формах (например, ФГУП «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», ФГУП «Государственная инвестиционная корпорация»).

Весьма близкой по основам своего образования и правовым особенностям функционирования является государственная компания «Автодор». Она была создана в 2009 году в целях выполнения функций заказчика при строительстве, реконструкции и ремонте автомобильных дорог. Деятельность этой госкомпании также регулируется на основании отдельного федерального закона.

В 2012 году вызвало широкий общественный резонанс образование еще одной структуры, близкой к ГК — «Государственной компании развития Сибири и Дальнего Востока», организационно-правовой формой которой будет автономная некоммерческая организация (АНО). Эта структура будет контролироваться напрямую Президентом, а органы власти не смогут вмешиваться в ее работу. Госкомпания будет выведена из-под действия ряда законов, и при этом ей будут предоставлены различные привилегии и активы более чем на 500 млрд руб. [Госкорпорациям отмерят срок, 2012].