Эмиль Паин - Между империей и нацией. Модернистский проект и его традиционалистская альтернатива в национальной политике России

Также по крайней мере спорными можно считать весьма распространенные представления о несправедливости и нецелесообразности предоставления ряду республик налоговых льгот. Например, ныне не только общественное мнение, но и большинство экспертов-экономистов осуждают идею создания «оффшорной зоны» в Ингушетии. Однако, на мой взгляд, нельзя не согласиться с бывшим секретарем Совета безопасности России И. П. Рыбкиным, отмечавшим, что без этого не удалось бы предотвратить вовлечение Ингушетии в чеченский конфликт [38] См.: Дубнов В., Рыбкин И. Мы живем в режиме спецоперации // Новое время. 2003. № 5. С. 15. . Это значит, что налоговые потери от оффшорной зоны ничтожно малы по сравнению с возможными потерями бюджета на войну с Ингушетией, не говоря уже о неизбежных в таких случаях потерях человеческих жизней.

С точки зрения воздействия социальных представлений на политику не столь уж важно, насколько они реалистичны. Если представления возникли и стали массовыми, то они влияют на политический процесс ничуть не меньше, чем реальность. В этом я полностью солидаризируюсь с известной «теоремой Томаса»: «Если люди определяют ситуации как реальные, то они и являются реальными по своим последствиям» [39] Thomas W.L., Znaniecki F. The Polish Peasant in Europe and America. N.Y.: Knopf, 1918. P. 79. . Думаю, что именно из такой реальности, основанной на массовых и во многом мифологизированных представлениях, выросла стратегия Путина, ключевыми идеями которой являются создание «единой исполнительной вертикали» и ограничение политической роли региональной элиты, прежде всего лидеров республик .

Эти задачи прямо или косвенно были поставлены в первых же законодательных инициативах президента Путина. Они обосновывались необходимостью преодоления дезинтеграции, которая, на мой взгляд, к тому времени уже была преодолена. В своем первом Послании Федеральному Собранию (2000 год) президент отмечает: «У нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство» [40] Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 2000 года. Москва, Кремль, 8 июля 2000 года. . Замечу, что децентрализация вовсе не равнозначна дезинтеграции. Федеративное государство по определению децентрализовано, поскольку основывается на принципе субсидиарности, предусматривающем сохранение за центральной властью лишь узкого круга базовых функций управления и передачу всех остальных региональным властям. В следующем своем Послании президент снова показывает, что не осознает различий между децентрализацией и дезинтеграцией, которую федеральной власти удалось переломить всего лишь за девять месяцев, разделявших оба послания. «Сегодня, – отметил президент, – уже можно сказать: период „расползания“ государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена. В прошлом году мы много для этого сделали, мы – все вместе. Разработали и приняли федеративный пакет – пакет федеральных законов. Провели реформу Совета Федерации. Первые результаты дала работа полпредов в федеральных округах» [41] Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации 2001 года. Москва, Кремль, 3 апреля 2001 года. .

Первое Послание от второго отделяет, как уже отмечено, всего девять месяцев. Если учесть, что на подготовку таких документов уходит несколько месяцев, то получается, что администрации Путина потребовалось всего около полугода на то, чтобы, как он заявляет, остановить процесс дезинтеграции государства. Какие же чудодейственные средства использовала власть, чтобы достичь столь выдающихся успехов? Все они перечислены в Послании президента.

Начнем с реформы Совета Федерации. Специалисты давно обсуждают вопрос о целесообразности изменения принципа формирования верхней палаты парламента за счет прямого избрания его членов. Однако реформа таких радикальных перемен не предусматривала. Она привела лишь к тому, что вместо руководителей исполнительной и законодательной власти регионов в Совете представлены их представители. По сути, сегодня места в Совете Федерации почти открыто покупаются представителями крупного бизнеса или используются Администрацией Президента в качестве временного пристанища для чиновников федеральной номенклатуры. Лидеры регионов были хоть в какой-то мере ответственны за свои решения перед своими избирателями, в то время как меру ответственности назначенцев весьма сложно определить. Совет Федерации предыдущего созыва долгое время выступал как инструмент стабилизации политической ситуации в России. Во всяком случае, его законотворческая деятельность всегда отличалась значительно большей взвешенностью, чем решения Государственной Думы. Может ли нынешний Совет быть лучше прежнего, если вывод из его состава региональных лидеров исключает возможность использования этого органа в качестве механизма согласования интересов центра и регионов? Однако вне зависимости от ответа на этот вопрос можно с уверенность говорить, что проведенная реформа Совета Федерации не могла обеспечить перелом в дезинтеграционных процессах.

Другой элемент новой административной реформы, направленной на выстраивание единой вертикали власти, – создание семи административных округов во главе с полномочными представителями президента. Поначалу именно с их деятельностью многие представители российской элиты связывали основные надежды на преодоление дезинтеграционных тенденций. Например, Александр Солженицын в 2000 году признал целесообразным создание Путиным семи федеральных округов во главе с «генерал-губернаторами» как реальный ответ на угрозу территориального распада страны [42] Мир за неделю. 2000. № 17 (перепечатка из газеты «Вечерний клуб»). . Однако ни появление округов, ни назначение полпредов не могли в принципе оказать влияние на такие глубинные процессы, как дезинтеграция. Кроме того, на мой взгляд (и я попытаюсь его обосновать), эти реформы в действительности лишь имитировали перемены в управлении регионами, поскольку решающую роль во взаимоотношениях центра и регионов по-прежнему играют федеральные чиновники.

Попытаюсь также обосновать и мысль о том, что концепция федеральных округов изначально была обречена на провал, поскольку воспроизводила ту традиционную модель управления, которая доказала свою несостоятельность еще в советское время.

Попытки усилить контроль Москвы над регионами с помощью создания промежуточных административных структур, объединяющих сразу несколько регионов, предпринимались и раньше. Недолго просуществовавшие совнархозы можно считать предтечами нынешних федеральных округов. Совнархозы были лишь в 1,5–2 раза больше нынешних областей, краев и республик, но все равно оказались слишком громоздкими и поэтому сложными в управлении. Административные округа намного больше (они включают 12–13 регионов), и, следовательно, ими еще сложнее управлять. К тому же ушла в небытие партийная дисциплина, на которую в советские годы опиралась административная система управления регионами. Да и состав полпредов (пятеро из семи – генералы, не имеющие опыта управления территориями) вряд ли позволяет надеяться на успешность этого начинания. Сила и натиск не помогли генералам выиграть чеченскую кампанию, и еще меньше вероятность того, что они помогут утверждению федеральных округов в жизни России.