Эмиль Паин - Между империей и нацией. Модернистский проект и его традиционалистская альтернатива в национальной политике России

В соответствии с этим федеральным законом автономные округа обязаны передать краям и областям 24 своих полномочия из числа тех, которые Конституция определяет как «полномочия совместного ведения», и оставить за собой только 17 полномочий, в основном связанных с расходом средств, получаемых от вышестоящих звеньев управленческой иерархии [47] Волостригов П. Нас превращают в бутафорию // Коммерсант. 2004. 12 марта. . По новому закону ресурсодобывающие территории (ХМАО и ЯНАО) должны передать Тюменской области 95 % налога на добычу полезных ископаемых. Так уже было: в советское время все налоги отбирались у регионов и затем распределялись сверху без учета того, сколько регионы вкладывали в федеральный бюджет, и эта уравниловка подавляла стимулы территорий к самостоятельному развитию. О таких же последствиях в наше время, говорит представитель ХМАО в Совете Федерации Петр Волостригов: «И кому будет интересно работать, если все взять и поделить? У наших нефтяников не будет мотивации увеличивать производство промышленной продукции. Не стоит забывать о том, что нефтяные вышки стоят на землях традиционного природопользования коренных народов: хантов, манси, ненцев» [48] Там же. .

Последнее обстоятельство весьма существенно, ведь округа как раз и создавались в целях обеспечения жизнедеятельности и сохранения культуры коренных малочисленных народов Севера, у которых в силу исторических обстоятельств и специфики проживания в экстремальных природно-климатических условиях оказалась пониженная способность к самозащите и к самостоятельному развитию. Далеко не все округа, но многие справлялись с задачей сохранения коренных малочисленных народов и их культуры лучше, чем другие, не специализированные субъекты Федерации.

Так, ХМАО один из немногих субъектов Федерации, Устав которого предусматривает особый порядок формирования законодательной власти округа (Думы) с учетом обязательного представительства КМНС. Уставом гарантируется избрание в Думу 5 депутатов (20 % состава) по единому многомандатному округу, которым признается территория ХМАО (ст. 37, ч. 2). Депутаты Думы, избранные по многомандатному округу, составляют Ассамблею представителей коренных малочисленных народов Севера (Асамблея КМНС), а ее председатель является по статусу заместителем председателя окружной Думы (ст. 41, ч. 2). В новых условиях, когда округ потеряет возможность самостоятельно формировать свой бюджет, роль представительных органов коренных народов становится сугубо бутафорской. Как сказал мне один из видных деятелей движения коренных малочисленных народов севера, «теперь, как в прежние годы, придется ездить за тысячи километров обивать пороги начальства, просить помощи и получать с барского стола лишь то, что останется».

В советское время, в условиях подданнического сознания, когда народ безмолвствовал, у начальства часто возникал «зуд» по воду того, что «надо бы что-то укрупнить»: поселения ли, административные районы, республики или области. Советские ученые в таких случаях обосновывали решения партии и правительства «самой объективной» в мире теорией «оптимальных размеров» некоего субъекта. Так были обоснованы «оптимальные» размеры сел, городов, районов. Но со временем практически всегда прежнее территориальное деление возобновлялось, разумеется, если субъект умудрялся выжить после эксперимента.

Об одной такой кампании – «ликвидации малых сел и хуторов» в конце советской эпохи – будут помнить не одно десятилетие спустя, потому что она сопровождалась многими бедствиями. Прежде всего, она привела к почти полной депопуляции и забросу огромных пространств сельской местности российского Нечерноземья. До сих пор заметны и этнокультурные последствия тех реформ. Например, на Севере они привели к деградации части коренных малочисленных народов, как раз той, которая переселялась из так называемых «неперспективных» малых селений в создававшиеся крупные поселки. В результате люди там от традиционной среды оторваны, к новой – не приспособлены, к тому же, поскольку рабочих мест нет, происходит коллективная алкоголизация населения «перспективных» сел. Так что эхо проводившихся в советское время административно-территориальных переделов слышится до сих пор.

Напомню, что на месте территориальных рубцов, образовавшихся после административной хирургии советских времен, загноились многочисленные этнотерриториальные конфликты (Карабахский, Абхазский, Осетино-Ингушский, Ошский и др.) По этой же причине возникли и проблема Крыма, и проблема Тузлы, и множество других больших и малых проблем. Но, даже если ничего радикального на территории не происходило, ее население страдало от укрупнений регионов. В каждом районе должны были быть школа, больница, определенный уровень инфраструктуры. Как только территория лишалась административного статуса, она лишалась и этих благ. И сегодня есть такие ниши для государственных служащих и бюджетников, которые существуют только на уровне отдельного субъекта Федерации, а при укрупнении теряются.

Одним из негативных последствий укрупнения территорий является ухудшение их управляемости. Даже в нынешних условиях, когда управленческие вопросы можно решать по телефону и по интернету, оказывается, что прямое наблюдение, надзор и заинтересованность власти в благополучии крайне существенны. Так, если взять только территорию Ханты – Мансийкого округа, то она составляет 534 тыс. кв. км, весь юг Тюменской области, где расположены автономные округа, куда более протяженный и оторван от столицы области на тысячи километров. Внутри этого безмерного пространства расположены разные природно-климатические зоны с разной экономикой, демографическими и культурными условиями. Все это требует приближения управления к человеку, однако вместо этого управляющие центры отдаляются.

Процесс поглощения округов краями и областями, и даже лишь утрата округами части своих полномочий, порождает юридические коллизии, поскольку в российской Конституции продекламировано равноправие округов с краями и областями. В Конституции не предусмотрен особый статус субъекта федерации с ограниченными правами. Отмечая эти и другие обстоятельства, например несоответствие «закона Козака» ряду других федеральных законов, власти Ненецкого автономного округа передали в Конституционный суд запрос относительно конституционности нового закона [49] Граник И. Указ. соч. .

Получается, что единственное заинтересованное лицо во всех этих укрупнениях и тогда и сейчас – это верховные чиновники.

Им проще иметь дело с меньшим количеством управляемых. Но нужно ли ломать жизнь тысяч людей только для того, чтобы упростить жизнь десятку бюрократов?