Ростислав Туровский - Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса

В 1917 г. Российская империя прекратила существование. Новый политический – советский – порядок приносит с собой и новые территориальные отношения. Как и в случае империи, они чрезвычайно важны. Если в первые годы советской власти большевики вынужденно использовали лозунги федерализма для решения национального вопроса, то в дальнейшем отношения центра и регионов выстраиваются как вертикальные, централизованные, ведомства дороже «мест» и пр. По сути, секторальные (в данном случае межрегиональные) различия хотя и существуют, но не имеют политического значения. При советском порядке модель «центр – периферия» в территориальных отношениях была быстро восстановлена и приобрела даже более централизованный характер по сравнению с Российской империей.

Ситуация меняется коренным образом с развалом Союза ССР. Фактически с нуля строится новая политическая система, которая заявлена как демократическая. Демократия (в отличие от империи и советского государства) в принципе предусматривает качественно различные способы решения территориальной проблемы: демократическое государство может быть и федеративным, и унитарным. Однако реального выбора способа решения территориальной проблемы у российского политического класса нет в силу ряда причин, главной из которых является то, что в этот период (конец 1980 – начало 1990-х годов) сегментарные различия с появлением нового ресурса – массовой политики – впервые приобретают политическое значение (прежде всего в этнических регионах, представителем которых становится Татарстан). Элиты регионов, еще в раннесоветское время образованные на этнической основе, опираясь на этническую мобилизацию, добиваются привилегированного положения – крайне высокой степени автономии от центра. Ни игнорировать устремления регионов, ни подавить их центр, занятый жестким противостоянием внутри себя по линии «реформаторы-демократы» / «консерваторы-коммунисты», не в состоянии. Так что федерализм становится «выбором без выбора», средством хоть какой-то гарантии лояльности регионов.

На самом деле в России с 1994 и до конца 1990-х годов был период, когда демократические институты, по сути, служили фасадом для реального политического процесса, связанного с переделом государственной собственности; формальное введение главным актором (президентом) этих институтов не решало задачи создания демократического режима и даже такой задачи не ставило. Основной структурной характеристикой режима этого п е риода являлось преобладание неформальных институтов; правящую коалицию формировали две категории акторов – крупнейшие экономические акторы («олигархи») и часть глав регионов, политические партии действовали на периферии системы [Рыженков, 2006]. Прямые выборы глав регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации, массовое подписание двусторонних договоров между федеральным центром и регионами резко усилили степень региональной автономии; во второй половине 1990-х годов федеральный центр потерял основные рычаги воздействия на ситуацию в регионах (возможности главного актора были крайне ограниченны), а уровень неуправляемой регионализации в стране достиг максимальной отметки. В регионах формируются автономно функционирующие моноцентрические политические режимы, по отношению к которым центр играет роль внешнего актора [Россия регионов, 2000]. Так, по мнению Кана, специфическая форма федерализма, которая получила развитие в России в 1990-е годы, «негативно воздействовала на переход к демократии» [Kahn, 2002, p. 4]. Слабость государства в этот период привела к тому, что отказ от модели «центр – периферия» не привел к выстраиванию федеративного порядка. Необходимость достижения «триединой» цели – формирование новых федеративных отношений при одновременной приватизации экономики и радикальной перестройке политической системы – сделали переход к демократии втройне сложным [Ross, 2003, p. 2]. И, добавим, неудачным.

Трансформация политического режима, начавшаяся в 1999–2000 гг., привела к изменению характера отношений между центром и регионами, более того, выступления региональной коалиции, пусть и не имевшие надежды на успех, подсказали новому главному актору «направление основного удара»: территориальные отношения, новый формат решения территориальной проблемы. Начатая президентом «федеральная реформа», разворачивающаяся по нескольким направлениям, не встретила организованного сопротивления ни у региональных элит, ни у политических партий. Значительная опора на силовые структуры, конституционное большинство, которое партия власти – «Единая Россия» – получила в Государственной думе, наконец, начавшийся период экономического роста позволили новому главному актору резко сузить состав правящей коалиции, понизив, в частности, уровень представительства региональных интересов на федеральном уровне и значительно сократив степень региональной автономии. О с новной характеристикой нового политического режима стало сущес т венное ограничение политической конкуренции, традицио н ная для России модель « центр – периферия » была быстро восст а новлена.

Небольшая иллюстрация того, как обмен «финансовые трансферты на политическую лояльность» реализуется на Северном Кавказе. Согласно данным официального аудита, республиканские бюджеты северокавказских республик практически полностью зависят от трансфертов из Москвы: так, за последние 10 лет Москва «закачала» в эти регионы около 800 млрд. руб.; в 2010 г. доля федеральных трансфертов в республиканских бюджетах составила около 90 % в Ингушетии и Чечне, 75 – в Дагестане, более 60 % – в Кабардино-Балкарии. Однако это гигантское перераспределение не привело ни к какой значимой социально-экономической позитивной динамике; напротив, регионы утратили стимулы для собственного (эндогенного) развития. Очевидно, что поддерживать обмен такого рода чрезвычайно дорого стоит федеральному центру, однако здесь важно понимать то, что любая попытка изменить существующую ситуацию приведет к перераспределению выигрышей – политических и экономических – от одних групп к другим. Поэтому те политические группы, которые выигрывают от текущей ситуации, с большой долей вероятности будут блокировать любые значимые изменения, ограничиваясь модернизационной риторикой и косметическими изменениями.

Дискуссии о реализации заявленного Президентом курса на модернизацию неизбежно ведут к вопросу о том, какие субъекты (институты, общественные группы, экономические агенты и т.д.) в краткосрочной и среднесрочной перспективе могут быть наиболее заинтересованы в модернизации и, соответственно, выступать ее агентами. По этому вопросу часто сталкиваются две кардинально противоположные точки зрения о соотношении роли государства и бизнеса в создании инновационной экономики. Сторонники одной позиции утверждают, что «государство должно быть движущей силой процесса», поскольку интересы бизнеса сиюминутны и не могут служить опорой для долгосрочных планов. Их оппоненты, напротив, считают, что российское государство неповоротливо, неэффективно и консервативно, поэтому движущей силой в процессе инновации российской экономики должен стать бизнес.