Ростислав Туровский - Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса

Необходимость и даже «неизбежность» федерализма в России в его той или иной форме мало у кого вызывает сомнения. Однако большинство экспертов при обсуждении возможного демократического будущего России исходят из того, что демократизация автоматически приведет к возрождению реальных федеративных институтов, в частности прямых выборов глав исполнительной власти в регионах. С другой стороны, даже те, кто скептически настроен в отношении необходимости демократических реформ, вынуждены признать, что экономический спад и сокращение бюджетных ресурсов не могут не привести к определенной федерализации [Rogozhnikov, 2009].

Все территориально протяженные полиэтнические демократические государства являются федерациями. Как утверждал Степан, любая стабильная демократия в полиэтнической политии – это федерация в том случае, если различия имеют территориальную основу. Хотя в мире существует много полиэтнических политий, лишь некоторые из них являются демократиями. И эти полиэтнические демократии – Швейцария, Канада, Бельгия, Испания и Индия – являются федеративными государствами [Stepan, 1999, p. 19–20].

Основным «открытием» теоретической литературы по данной теме является положение о том, что федерализм может быть стабильной и эффективной формой правления только в хорошо функционирующих демократиях. И наоборот, вне демократического контекста невозможно поддержание федерализма, он неизбежно вырождается и приводит либо к территориальной дезинтеграции, либо становится конституционной формальностью. Последние годы существования Советского Союза, а также политическая динамика Российской Федерации вполне данный тезис подтверждают [Kahn, 2002; King, 1993; Bednar, 2008; Burgess, Gagnon, 2010].

В случае России серьезный риск при демократизации является следствием размера территории страны, ее этнического разнообразия и территориальных асимметрий. Эти объективно существующие предпосылки являются серьезным препятствием для любых целенаправленных значимых политических изменений. Однако еще одна важная проблема возникает в связи с особой трудностью построения устойчивой коалиции федеральных и региональных политиков в пользу завершения федеральных реформ и построения федеративной модели, основанной на открытой политической конкуренции и прозрачных правилах игры. Подобная коалиция, созданная в начале процесса реформ, с очень большой долей вероятности «не доживет» до их завершения; некоторые из игроков (например, главы некоторых регионов) предпочтут заблокировать процесс реформ на той стадии, поддержание которой сулит им наибольшие выгоды. А потому наиболее важным вопросом является даже не вопрос о начале процесса реформирования, но о том, как его завершить [Busygina, Filippov, Shvetsova, 2011].

Федерализм – это не просто неизбежное бремя для демократической и территориально разнообразной страны. Хорошо функционирующие демократические федерации стимулируют весьма продуктивную конкуренцию между регионами за привлечение граждан, потребителей, инвестиций и т.п. [Weingast, 1995]. Более того, граждане получают возможность организовывать свою жизнь в соответствии со своими местными преференциями, что повышает эффективность предоставления государственных услуг [Tiebout, 1956]. То есть федерализм действительно многое обещает. Однако при одном условии: работающей демократии. Если же демократия еще не работает и речь идет о демократизации , то федерализм проявит себя с другой стороны – как условие, резко осложняющее реформы и повышающее риск неудачи.

В России единственной практической альтернативой федеративной демократической модели является недемократическая и поддерживаемая в настоящее время модель «центр – периферия», при которой в обмен на лояльность федеральный центр защищает региональных политиков от конкурентных давлений посредством процедур назначения (такая модель называется еще имперской). Таким образом, действует система «интегрированных кадров», в отличие от системы «интегрированных партий» или интегрированного политического процесса, на которой основана работа федераций [Busygina, Filippov, Shvetsova, 2011].

Интересно, что и в федерации, и в модели центр – периферия существуют внешне схожие механизмы поддержания стабильности – региональные политические элиты заинтересованы в федеральном центре и в поддержании институционального статус-кво. Однако средства и причины этой заинтересованности имеют принципиальные различия. В модели «центр – периферия» центр выступает патроном, он предлагает инкумбентам в регионах гарантии безопасности посредством уничтожения политической конкуренции. В федерации же лояльность региональных политиков, напротив, основана на политической конкуренции. «Правильно работающая» конкуренция генерирует центростремительные процессы, когда преимущество получают те кандидаты в регионах, которые демонстрируют умение и способность поддерживать эффективный баланс между региональными и федеральными интересами, отвечающий в то же время интересам их избирателей.

Помимо всего этого, в отличие от федерации, модель «центр – периферия» предполагает большое дополнительное перераспределение, поскольку центр берет на себя обязанность поддерживать существование наиболее бедных регионов, особенно если они политически нестабильны. Нет никаких гарантий, что центр сможет постоянно удовлетворять финансовые потребности регионов, а при сокращении бюджетных ресурсов возникает реальная опасность разрушения модели, поскольку источники поддержания лояльности в регионах перестают существовать.

Центральная исполнительная власть в России всегда претендовала на то, чтобы быть единственным источником политической власти и суверенитета; как я пыталась показать выше, со времен Российской империи и до сегодняшнего дня отношения между Москвой (центром) и регионами отвечали модели «центр – периферия», основанной на особого рода обмене между центром и регионами и использующей особого рода механизмы поддерживания территориальной стабильности. Процесс воспроизводства этой модели при различных существовавших в России политических системах и режимах фактически был прерван лишь однажды – в начале и середине 1990-х годов, однако попытка перехода к новой модели – федеративной – оказалась неудачной.

Современное государство в России поддерживает сохранение модели «центр – периферия», в то же время попытки модернизации самого государства наталкиваются на серьезные ограничения со стороны сложившихся паттернов отношений между центром и регионами, поскольку последние «работают» против усиления подотчетности государства, но в пользу сохранения методов «ручного управления». Именно политические лидеры или «правящая элита» являются ключом к институциональному развитию. Однако цели лидеров по удержанию власти часто перемещают их фокус в сторону краткосрочных действий, быстро дающих результат. Модель «центр – периферия» способствует закреплению именно таких подходов со стороны центральной власти.