Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Таблица 7.29

Бюджетные расходы на уровне штатов и уровне местного самоуправления в США 2005 г., тыс. долл. [133]

Местный уровень власти в США, хотя и является составным элементом государственной системы, в целом рассматривается как имеющий отношение, скорее, к местному самоуправлению. Местные органы власти создаются на основе законодательства штата при соблюдении двух условий – определенной численности населения и установленного размера территории. Впоследствии данный район штата через референдум может обрести статус самоуправляющейся территории, получающей возможность оказания необходимого набора общественных функций населению и их финансирования через самостоятельную систему налогообложения. Каждый уровень имеет право устанавливать и собирать налоги и специальные платежи.

Мотивы обретения статуса самоуправляющейся территории могут быть самыми различными: стремление контролировать землепользование в районе, получение права на федеральные и штатные субсидии, на определенную долю от налоговых сборов и выпуска облигаций, владение торговыми и коммунальными предприятиями, введение системы местного налогообложения предприятий частного сектора, размещенных на данной территории, или, напротив, желание уйти от больших, по сравнению с крупными административными образованиями, налогов.

Местные органы власти США – графства (округа), являющиеся административно-территориальными единицами штатов, выступают в качестве региональных правительств для входящих в их состав территорий – муниципалитетов, поселков, школьных и специальных округов. Графства и органы местного управления в отличие от штатов менее независимы и следуют в фарватере экономической (в том числе налоговой) политики, проводимой федеральным правительством и правительствами штатов. Однако и они имеют определенный набор самостоятельно выполняемых функций, которые сами определяют и контролируют.

Формирование органов управления в основном осуществляется по принципу «Совет – выборный руководитель (председатель)». Выборный руководитель наделен правом вето на решения совета и имеет формальный статус главы графства. Законодательные и исполнительные функции несут на себе советы графств. В сферу их компетенции в рамках финансово-налогового регулирования входят установление уровня налогов, сбор имущественного налога, оценка собственности, подлежащей налогообложению, а также составление и исполнение бюджета графства, выпуск облигаций (займов). Кроме совета графства и выборных должностных лиц в графстве создаются многочисленные целевые советы и комиссии со сходными экономическими функциями.

В состав графств включаются территориальные органы самоуправления, имеющие муниципальный статус города, поселки, пригороды и деревни, а также школьные и специальные округа. Минимальную численность населения для создания муниципалитета устанавливает законодательство штата. Например, в штате Алабама минимум определен в 75, штате Юта – 100, штате Канзас – 300 человек. В последнее время в США отмечается волна слабо контролируемой «суверенизации» мелких территориальных единиц, преимущественно в пригородных зонах крупнейших городов. В частности, если в 1977 г. насчитывалось 18 862 муниципалитета и 25 962 специальных округа, то в 1997 г. их численность достигла уже 19 372 и 34 683 единиц соответственно. В целом локальные правительства субординированы правительствами штатов, но уровень взаимоотношений между ними сильно различается в зависимости от штата. Так, в некоторых штатах (например, Массачусетс) локальные правительства играют определяющую роль в установлении объема расходов и получаемых доходов, в то же время в других штатах (например, на Гавайях) их роль незначительна. [134]

Конституции органов местного управления (хартии) определяют один из вариантов управления данной территорией. Для территориально-административных единиц, имеющих статус муниципалитетов, существует три основных модели управления: «мэр – совет», «совет – менеджер» и «комитетное управление». Полномочия мэра, менеджера, совета или комитета фиксируются в хартии муниципалитета и, таким образом, в зависимости от выбранной стратегии руководства осуществляется законодательная деятельность, руководство и контроль за исполнительными органами, оперативное управление, составление проекта бюджета и контроль его исполнения. В двух первых моделях нор-мотворческие функции относятся к деятельности советов; контроль за исполнительным аппаратом муниципалитета (департаменты и службы) осуществляется мэром, если в хартии предусматривается позиция «сильный мэр». В отсутствие такой позиции эти функции берет на себя совет. Наряду с мэром избираются должностные лица, формально независимые от мэра и совета.

Специальные округа – это территории, созданные для осуществления административного надзора в тех областях, которые представляют жизненно важные интересы для населения: освещение улиц, водоснабжение, канализация, охрана природных ресурсов. В США насчитывается 22 типа специальных округов. Как правило, ими управляет совет директоров, численность которого не превышает семь человек. Члены совета назначаются властями штата, местными органами власти или же избираются населением.

Школьные округа по своей функциональной принадлежности являются разновидностью специальных округов. Они создаются специально для решения административных вопросов и финансовых проблем учреждений среднего и начального образования. Их управленческим органом является совет – выборный или назначенный. Абсолютное большинство школьных округов имеет собственную налоговую базу и только незначительная часть таковых не имеет и поддерживается через соответствующие городские бюджеты. Например, в штате Нью-Йорк только пять из 719 школьных округов финансируются из городского бюджета.

Такая структура является весьма эффективной для достижения экономических и социальных целей как на территории всей страны, так и на отдельно взятых самоуправляемых территориях.

В США в отличие от Австралии межбюджетные отношения строятся на основе четкого разграничения расходных и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, принятой в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти обычно регулируются «правилом Дилона», но в отдельных случаях так называемым правилом дома. По «правилу Дилона» местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые предоставлены им правительствами штатов. По «правилу дома» штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. Этим правилом на практике пользуются редко.