Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Муниципалитеты могут получать кредиты, займы и гарантии, из государственного бюджета, а также кредиты из коммерческих банков. Однако эти рычаги редко используются. Муниципалитеты в полной мере еще не стали субъектами финансово-кредитных отношений. С 1996 до 2006 г. имели место один-два прецедента, когда муниципалитеты брали кредит, а муниципальные облигации вообще не выпускались. Причиной этого являются пробелы в законодательстве, отсутствие механизмов, пассивность муниципалитетов и т. д.

Права муниципальной собственности регулируются Законом о собственности, Гражданским кодексом Республики Армения, Земельным кодексом Республики Армения и Законом о местном самоуправлении. Органы местного самоуправления обладают достаточной властью для управления местной собственностью, в том числе право ее продавать. К муниципальной собственности относятся зарегистрированные общественные основные фонды (здания и сооружения) и другие ресурсы, включая финансовые и другие нематериальные активы (например, облигации). Перечень муниципальной собственности был определен Решениями правительства № 42 и 51, принятыми в марте 1997 г., в соответствии с которыми в категорию муниципальной собственности входят:

системы отопления, канализации, водоснабжения и ирригации муниципального значения;

детские сады, специализированные школы, клубы, дома культуры, библиотеки, улицы, площади, парки, стадионы, мосты и памятники, санитарные сооружения, административные здания;

неприватизированный жилищный фонд;

земля.

Муниципальные организации подразделяются на три типа: бюджетные, некоммерческие и коммерческие. Муниципалитет также может иметь долю в коммерческих организациях. Большую часть муниципальных организаций составляют бюджетные и некоммерческие организации. Муниципальные коммерческие организации функционируют в городских муниципалитетах.

В настоящее время существует два основных канала денежной помощи общинам:

1) дотации, представляющие собой обусловленные, предназначенные для конкретной цели трансферты;

2) субсидии, носящие общий, необусловленный характер.

Размер дотаций зависит от целей, и их выделение обсуждается ежегодно и утверждается законом об годовом государственном бюджете. В отличие от этого размер и распределение субсидий из государственного бюджета в бюджеты общин регламентируются правилом. Закон о местном самоуправлении (ст. 58) предписывает, что не менее 4% сводного дохода бюджета Республики Армения за предыдущий год должны быть выделены на безусловные субсидии общинам.

Общая сумма выравнивающих субсидий устанавливается Национальной Ассамблеей отдельной строкой в государственном бюджете. Министерство финансов и экономики в соответствии с Законом о финансовом выравнивании распределяет выравнивающий бюджетный фонд. Механизм распределения лишь частично регламентируется законом и допускает определенную степень самостоятельности принятия решения Министерством экономики и финансов Республики Армения, особенно в отношении распределения контролируемых капитальных грантов. Что касается выравнивающих дотаций, в последнее время более строго следуют формуле, так как некоторые неопределенности были выявлены по данным переписи 2001 г. и опубликование формулы трансфертов (и соответствующих данных) сделало этот процесс более прозрачным.

В настоящее время трансфертная система почти полностью сконцентрирована на периодическом предоставлении местному уровню ресурсов, хотя важную роль для этого уровня могли бы играть развитие и содержание определенных видов местной инфраструктуры. В связи с этим введение схемы грантов на местное капитальное строительство (ГМКС) очень хорошо дополнило бы существующую систему выравнивающих грантов.

Глава общины может получить с согласия министра территориальной администрации и местного совета краткосрочные кредиты от центрального правительства для своевременного выполнения расходной части бюджета, которые должны быть погашены в том же финансовом году. В случае если краткосрочный дефицит бюджета общины финансируется за счет кредита, община должна разработать программу постепенного устранения дефицита и погашения обязательств по кредиту; это требование является обязательным и должно учитываться при планировании будущих бюджетов. В такой ситуации уполномоченный государством орган будет постоянно осуществлять надзор за ходом выполнения бюджета общины.

Кроме того, местные органы самоуправления могут брать займы также в капитальных целях (бюджетные кредиты). Однако заимствование у центрального правительства встречается редко.

Для развития социальной инфраструктуры общины путем инвестиций глава общины может по решению совета подписать контракт на получение кредитов. По согласованию с органом, уполномоченным государством, община может получить кредиты в размере до 30% установленного для общины годового бюджета после погашения сумм, оставшихся от предыдущих кредитов. Эти ресурсы должны быть в обязательном порядке перечислены на капитальную статью бюджета общины. Недвижимость общины не может быть использована в качестве залога при подписании кредитных контрактов.

Кредитование местных органов самоуправления часто осуществляется в контексте явных или неявных кредитных гарантий центрального правительства. Такие гарантии (даже в неявной форме) обычно создают для местных органов самоуправления извращенный стимул не оплачивать долги, чтобы использовать свою задолженность как орудие переговоров с центральными органами власти. Избыточное кредитование на местном уровне, так же как и невозвращение долгов, следует всегда иметь в виду при разработке схемы кредитования, так как они способствуют возникновению потенциальной дестабилизирующей силы в фискальной политике правительства. Вследствие этого правильно построенная структура кредитования должна предусматривать такие механизмы воздействия на органы самоуправления, не соблюдающие установленные правила, как отказ в безусловных трансфертах на оплату задолженностей по кредитам, муниципальная процедура банкротства и/или политические, фискальные или уголовные последствия кредитных дефолтов. Важно осознать, что правильно построенная структура кредитования (даже в случае участия в ней такого специализированного финансового посредника, как местный правительственный банк) может предоставлять кредиты только тем органам местного самоуправления, которые имеют возможность возвратить их. Потому кредитная структура будет предрасположена к кредитованию более обеспеченных юрисдикции, усиливая, таким образом, неравенство между юрисдикциями в отношении предоставляемых ими услуг. В связи с этим любой финансовой структуре местных органов самоуправления придется, очевидно, полагаться как на механизм кредитования, так и на механизм капитальных грантов, чтобы обеспечить развитие капитальной инфраструктуры во всех юрисдикциях местного уровня. Интересное сочетание кредитования и предоставления грантов применяется в соседней Грузии, где (при помощи кредита Мирового банка) Фонд муниципального развития финансирует проекты капитального строительства на местном уровне, при этом предоставляемые средства построены следующим образом: грант (40%), кредит (40%) и финансирование местной стороной (20%). [165]