Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

Таблица 8.13

Сбор доходов на душу населения офисами УГД, динары

Таким образом, средний сбор на душу населения составляет 313 динар, максимальный – 1,017, минимальный-159, коэффициент вариации – 0,593.

В соответствии с данными, представленными в табл. 8.13, существует более чем пятикратная разница в сборе доходов на душу населения между самым бедным и самым богатым районами. Есть много причин для такого неравенства, наиболее важные из которых заключаются в различии в экономической деятельности и благосостоянии ОМС.

Источники доходов ОМС в соответствии с Законом о финансировании органов местного самоуправления 2004 г. [176]приведены ниже.

Общие бюджетные доходы (приблизительно), млрд динар..........................................3,6

Общие административные бюджетные доходы в 2002 г., млн динар..................................1100

Другие общие средства в 2002 г., млн динар..............................................................2497

Блочные трансферты (в соответствии с центральным бюджетом 2003 г.), млрд динар...10,23

Образование, млрд динар..........9

Здравоохранение, млн динар......30

Социальная защита, млрд динар..1

Культура, млн динар................200

Трансферты в соответствии с новым законом, млн динар ..........................................885

3% от подоходного налога (база 2003 г.), млн динар.......................................................180

100% подоходного налога на ремесленников, млн динар..................................................5

3% НДС (база 2003 г.), млн динар..............................................................................700

В соответствии со старой правовой системой правительства местного уровня получали доходы от налога на недвижимость, налога на трансакции с недвижимостью, налогов на наследство и дарение и коммунальных платежей. Однако начисление этих доходов регулируется Законом об ограничении государственных расходов и Законом об исполнении бюджета, принимаемых ежегодно. Эти законы определяли верхний предел доходов ОМС из собственных источников в зависимости от макроэкономических параметров. В частности, доходы от этих «собственных налогов и платежей» не начисляются непосредственно органам местного самоуправления, на территории которых они были собраны. Вместо этого они перечисляются в казначейскую систему Македонии, а затем опять распределяются среди ОМС в соответствии с формулой (80% населения, 10% площади ОМС и 10% числа населенных пунктов). Все доходы, превышающие установленный действующим законодательством верхний предел, шли в фонд, используемый для выравнивания. Для избыточных доходов, превышающих верхний предел, обычным явлением было начало их накопления во второй половине года и их последующее перераспределение между муниципалитетами по решению Правительства в виде общих или целевых грантов. Критерии, используемые Правительством для принятия решения о перераспределении ресурсов, превышающих верхний предел, были не очень прозрачными.

Так как на территории столицы Македонии Скопье находятся семь из 123 ОМС, система установления верхнего предела для Скопье и семи ОМС, находящихся на его территории, была построена так, что столица получала 38,5% соответствующих доходов из собственных источников, а семь ОМС получали 61,5% соответствующих фондов. Эти 61,5% доходов распределялись между семью ОМС в зависимости от численности населения.

Новый закон о финансировании ОМС предусматривает следующие каналы трансфертов от центрального правительства.

1. Доходы от НДС (общий фонд равен 3% суммы НДС за предыдущий фискальный год). Этот безусловный грант будет распределяться по формуле, согласно которой по меньшей мере 50% гранта будет распределено в соответствии с численностью населения и не более 50% в соответствии с другими критериями.

2. Целевые трансферты – классифицированные гранты (основанные на проектах и программах). Соответствующие министерства и агентства следят за использованием этих целевых ресурсов. Любые замеченные несоответствия могут служить причиной для прекращения предоставления трансфертов министерством.

3. Капитальные трансферты (в соответствии с программами, установленными Правительством). Соответствующие министерства и агентства также следят за использованием этих целевых ресурсов. Любые замеченные несоответствия могут служить причиной для прекращения трансфертов министерствами.

4. Блочные трансферты. Соответствующие министерства и ведомства отвечают за определение методологии и критериев, включаемых в формулу трансфертов. Эти фонды распределяются через 12 видов грантов.

5. Фонды, получаемые за делегированную компетенцию. В этом случае сумма фондов определяется контрактом, подписанным мэром ОМС и соответствующим министерством, отвечающим за компетенцию.

Таким образом, в соответствии с новым законом (ст. 9) по меньшей мере 50% безусловного выравнивающего фонда, созданного за счет НДС, будет распределено на основании численности населения. Объем фондов, подлежащих распределению, составит 3% суммы НДС, собранной за предыдущий финансовый год.

Органы местного самоуправления в Македонии могут брать кредиты на международном рынке капитала с предварительного согласия Правительства, принимающего свое решение исходя из мнения, высказываемого Министерством финансов Республики Македония. Краткосрочные кредиты, которые должны быть возвращены до конца финансового года, разрешается брать для управления движением денежной наличности. Для этого вида кредитования установлен верхний предел в размере 20% фактических доходов текущего бюджета предшествующего года. На май 2004 г. общая задолженность муниципалитетов составляла 43 млн евро, или 1,4% ВВП Македонии (при среднем показателе стран ЕС 5,6%). [177]

Структура долгов, %, ОМС в Македонии в 2004 г. согласно материалам ООН приведена ниже.

Задолженность перед строительными предприятиями............79

Обязательства по возмещению.........................................9

Задолженности перед электрогенерирующей компанией ESM ...7

Задолженности по заработной плате.................................2

Другие текущие обязательства........................................3

Эти цифры представляют собой просроченные платежи, а не традиционные долги. Однако в ст. 18 Закона «О финансировании ОМС» говорится, что все платежи, просроченные более чем на 90 дней, должны считаться долгами.

Большая часть этого совокупного долга сосредоточена всего в 10 ОМС (72% общего долга). В структуре местных долгов доминируют задолженности перед работниками и поставщиками.

Существует опасность, что принцип нейтральности МВФ в отношении центрального бюджета приведет к передаче проблем центрального уровня в области образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения на уровень местного самоуправления. Экономия, обусловленная масштабом деятельности, которую Центральное Правительство, возможно, получало при оказании этих услуг, не была достаточной, чтобы управлять этими функциями удовлетворительным образом. Решения Центрального Правительства были ограничены текущими расходами, особенно связанными с заработной платой, оставляя при этом недостаточные средства на материально-техническое снабжение, техническое обслуживание и инвестиции. Вопрос заключается в том, каким образом ОМС смогут управлять этими услугами удовлетворительным образом и как они смогут обеспечить более высокое качество услуг при той же сумме денег и меньшем масштабе деятельности. Ответ на этот вопрос, очевидно, заключается в более высокой эффективности выделения средств и более строгой подотчетности общественности.