Кирилл Соловьев - Самодержавие и конституция

Тем не менее свита влияла на царя, но не системно. Влияние было случайным, ситуативным, но все же порой существенным. С подачи адмирала Нилова и профессора Федорова был отстранен от должности военного министра А. А. Поливанов и вместо него назначен В. С. Шуваев. Причем последний был уволен с большой вероятностью также по настоянию свиты. Именно Федоров добился учреждения Министерства народного здравия. В. Н. Воейков приложил немало усилий для увольнения В. Ф. Джунковского с поста товарища министра внутренних дел.

В октябре 1905 года Совет министров создавался как объединенное правительство. И все же он им в полной мере не был. Юристы отмечали всю двусмысленность статуса этого учреждения. Согласно закону, все решения такого правительства следовало принимать единогласно. На практике такое случалось нечасто. В случае разногласий между министрами решение оставалось за царем. Это положение явно диссонировало с идеей объединенного правительства, обладавшего собственной политической волей. Установленная законом скрепа (подпись) министрами актов верховной власти вроде бы должна была вводить ответственность чиновников за все решения, даже принятые лично царем. Тем не менее правовых механизмов, гарантировавших такую ответственность, не было. Как отмечал юрист Б. Э. Нольде, даже состав Совета министров не был зафиксирован в законодательстве, что было необходимо, поскольку статус ряда ведомств не был очевиден.

Наконец, сфера компетенции правительства не была однозначно определена. Как распределялись функции между Советом министров и верховной властью? Этот вопрос не был окончательно решен. По формуле члена Государственного совета С. Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров». Иначе говоря, и до политической реформы 1905–1906 годов, и после нее неформальные механизмы принятия решений имели немалое значение, даже, кажется, большее, чем официально установленные процедуры.

Право всеподданнейшего доклада принадлежало и премьер-министру, и другим членам правительства. Это ставило премьера в зависимое от министров положение. Ему приходилось постоянно иметь в виду, что руководители ведомств выстраивают собственные отношения с императором – в интересах своих и министерства. Глава правительства не мог на это влиять. В ряде случаев министры назначались без учета мнения, а иногда и вопреки воле премьера. Это явление имело место и при Столыпине, а после его смерти приняло значительные масштабы. Горемыкину приходилось «терпеть» министра внутренних дел Н. А. Маклакова. А. Н. Хвостов и Вс. Н. Шаховской стали министрами, несмотря на его протесты. Б. В. Штюрмер просил об увольнении министра земледелия А. Н. Наумова и министра народного просвещения П. Н. Игнатьева, однако царь ему отказал, заметив: «Прошу в область моих распоряжений не вмешиваться». Премьер А. Ф. Трепов тщетно добивался отставки А. Д. Протопопова и князя Вс. Н. Шаховского. Император время от времени вмешивался в каждодневную работу правительства и даже подменял его собой.

И все же Совет министров обладал известной самостоятельностью. Согласно Указу от 19 октября 1905 года, учреждавшему этот орган власти, он объединял и направлял работу всех министерств. Их руководители не могли проводить меры, имевшие «общее значение», без согласования с правительством. Законопроекты, вносившиеся в Думу и Государственный совет, следовало предварительно обсуждать в Совете министров. Через него по идее проводились и министерские доклады императору, которые касались интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер-министр имел право присутствовать на таком всеподданнейшем докладе. Однако это положение российского законодательства не могло быть реализовано, поскольку практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».

Правительство и так едва справлялось с возложенными на него обязанностями. Оно должно было утверждать множество вопросов сугубо технического порядка. Именно для их обсуждения был создан так называемый Малый совет, который состоял из товарищей министров. Правда, в период Первой мировой войны он собирался редко. Основное бремя работы падало на министров, и правительство было вынуждено собираться чаще, чем прежде. Это было признаком болезни, поразившей исполнительную власть еще в 1911 году. Начиная с этого времени, Совет министров неуклонно утрачивал свою субъектность. Он боялся «заслонять» государя, и это сказывалось на эффективности управления.

Важнейшие политические вопросы в Совете министров обычно обсуждались «без канцелярии». Журнал такого заседания не составлялся. Ответственность же возлагалась на премьера, который докладывал императору вопрос, получивший разрешение в ходе частной беседы министров. В 1916 году, то есть в период премьерства Б. В. Штюрмера, эта неформальная, но важнейшая составляющая заседаний Совета министров сошла на нет. Опытным чиновникам правительство все более напоминало прежний Комитет министров, который «пропускал» малозначимые законопроекты, утверждал кредиты, а политические вопросы не обсуждал. Примечательно, что и Горемыкин, и Штюрмер были «бесстрастными» председателями, которые пассивно вели себя на заседаниях Совета министров и в ход обсуждения вмешивались редко.

С формальной точки зрения с началом Первой мировой войны сфера компетенции Совета министров расширилась. В июле 1914 года он даже получил право принимать некоторые решения без санкции царя (например, самостоятельно утверждать всеподданнейшие доклады), и только особо важные решения Совета министров подлежали утверждению государя.

На практике все было иначе. Правительство не смогло стать более или менее самостоятельным политическим центром, что в итоге предопределило доминирование различных кружков, групп интересов, которые влияли на решения верховной власти.

Была и другая проблема. Оставалось неясным, где заканчивались полномочия Совета министров, а где начиналась сфера прерогатив Ставки. Военному командованию подчинялась гражданская администрация в зоне театра военных действий. Однако эти территории были подотчетны и гражданским властям. При этом министры обычно узнавали о распоряжениях военной администрации post factum. Характерен случай, когда в марте 1915 года министр финансов П. Л. Барк получил от начальника Генерального штаба Н. Н. Янушкевича телеграмму с указанием перевести в США 400 млн рублей золотом за уже заказанные шрапнели. Речь шла о трети всего золотого запаса России. Причем решение было принято военным командованием без всякого согласования с правительством. Ставка вмешивалась в работу и отдельных губернаторов. Территория же, оказавшаяся в ведении военного командования, была столь обширна, что включала в себя и столицу.