Марк Меерович - Наказание жилищем: жилищная политика в СССР как средство управления людьми (1917-1937 годы)

В постановлении ВСНХ 1, РВС и НКВД от 11 декабря 1919 года «О взаимоотношении между органами, ведающими жилищное дело в РСФСР» 2, в качестве государственных субъектов распоряжения недвижимостью впервые названы органы, которые в дальнейшем, в течение практически всего предвоенного периода, останутся основными владельцами, контролерами и распорядителями государственного жилого фонда. Это такие государственные структуры, как НКВД (в лице Главного управления коммунального хозяйства), ВСНХ (в лице Главкомгосоора [237] См. Приложение 1. ), Народный Комиссариат здравоохранения (в лице Жилищно-Санитарной Комиссии [238] См. Приложение 2. ), а также Народный комиссариат труда.

В ведении ВСНХ сосредотачивается все жилищное строительство, осуществляемое подле реконструируемых и вновь возводимых промышленных предприятий, что впоследствии (в первой пятилетке) сделает его основным застройщиком соцгородов и соцпоселков. А в руки НКВД передается все то, что именуется теперь «коммунальным хозяйством», — дело управления всем муниципализированным жилым фондом и городским хозяйством в существующих городах.

Власть, придавая исключительное значение проводимой ею жилищной политике, создает в исполкомах местных советов, для работы с жилищным делом и, в целом, коммунальным хозяйством, специальные отделы НКВД — отделы коммунального хозяйства. Они начинают образовываться в конце 1919 года, а в январе 1920 года проходит I Съезд заведующих Коммунальными Отделами [239] Съезд проходил с 20 по 25 января 1920 года / Всероссийские съезды заведующих Коммунальными Отделами // Коммунальное дело. 1923. № 2 (5). , который принимает решение о формировании еди-нои государственной структуры этих органов, которая получает свое законодательное оформление с принятием 8 апреля 1920 года постановления СНК «О Коммунальных Отделах Исполнительных Комитетов (Положение)» 1.

Основное положение этого постановления заключается в том, что отделы коммунального хозяйства образуются как самостоятельные отделы в составе губернских, уездных, городских исполнительных комитетов. Причем «самостоятельность» выражается в том, что, как это ни удивительно, руководству исполкомов они не подчиняются, а находятся в непосредственном и единственном подчинении НКВД 2. Местным исполнительным комитетам (особым распоряжением) запрещается дублировать функции коммунальных отделов, создавая собственные органы с аналогичными функциями [240] 3 А такие факты имеют место. Например, Уральский Губисполком организовал Губкоммунотдел не как самостоятельный орган, а как подотдел при Губотделе управления (то есть в подчинении исполнительного комитета) // Искажение форм советского строительства. Коммунальное дело. 1921. Ms 1. С. 120. .

А попытки исполкомов стянуть в свои руки нити управления хозяйственной жизнью в городах на так ужк редки: «...местным коммунальным хозяйством начали заниматься и другие органы, часто государственные, которые были предназначены для других целей и принимали на себя функции, входящие по существу в круг ведения Коммунальных Отделов. Делалось это сознательно или вследствие недоразумения и непонимания этими органами основного различия между их заданиями и задачами Коммунального Хозяйства, но факт тот, что этим органам удавалось путать планы и начинания Коммунальных Отделов... приведем примеры: в Самаре и Смоленске, под лозунгом электрификации, Электроотделы Совнархозов захватили вместе с электрической станцией и трамвай. В Ростове-на-Дону Комгосоор, под видом ремонта, захватил водопровод и его эксплоатацию... При попытках найти защиту против подобных явлений, Коммунальные Отделы наталкивались лишь на индифферентное отношение как центральной, так и местной власти...» [241] Коммунальное хозяйство и его организационные основы // Коммунальное дело. 1921. №1. С. 7.

В городах, не имеющих исполкомов, функции заведования хозяйством города переходят к коммунальным отделам вышележащего иерархического уровня — губернским или уездным [242] СУ РСФСР. 1920. № 26. Ст. 131. С. 128. . Поэтому и в отношении этих случаев в постановлении и резолюциях VIII Всероссийского Съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (23-29 декабря 1920 года) особо подчеркнуто, что «не допускается создание при Губернских Исполнительных Комитетах хозяйственных органов, кроме отделов Коммунального Хозяйства... и осуществление каких-либо параллельных производственных заданий особыми параллельными органами» [243] СУ РСФСР. 1921. № 1. Ст. 3. .

Высший орган управления коммунальным хозяйством — Отдел Коммунального Хозяйства НКВД (ОКХ НКВД), на основании постановления от 8 апреля 1920 года, вновь реорганизуется, преобразуясь в Коммунальный отдел НКВД [244] На местах — в губернских Советах создаются Отделы коммунального хозяйства (Откомхозы) // Говоренкова Т. М. Не пора ли реабилитировать НКВД? Столица. 1993. № 16). , который в 1921 году становится [245] Точные даты преобразований неизвестны // Государственный архив Российской Федерации. Путеводитель. Т. 2. С. 406. Главным управлением коммунального хозяйства НКВД (ГУКХ НКВД) [246] 5 Из истории советской архитектуры. 1917-1925 годы. Документы и материалы. М., 1963. . С этого момента, в течение почти 10 лет, до 15 декабря 1930 года ГУКХ НКВД будет являться единственным государственным субъектом осуществления жилищной политики в СССР. Причем постоянно отстаивая эту роль в борьбе с ВСНХ, который с годами станет обретать все большую хозяйственную, экономическую и политическую самостоятельность в связи с развитием военно-промышленного комплекса (и неразрывно связанной с ним индустриализацией и коллективизацией) [247] В 1930 году, несмотря на формальную ликвидацию причастности ГУКХ к НКВД, в связи с ликвидацией НКВД союзных и автономных республик, он сохранит и свои функции, и свое предназначение. И даже реально повысит свой статус, превратившись постановлением ЦИК и СНК СССР в Главное управление коммунального хозяйства при СНК, а также главные управления коммунального хозяйства союзных и автономных республик. .

Власть изначально организует деятельность жилищно-коммунального хозяйства как централизованную, иерархически устроенную, целиком и полностью находящуюся в ведении НКВД и отделенную от местной власти. Но, несмотря на запрещающие резолюции съездов советов, несмотря на выход в феврале 1921 года специального декрета ВЦИК «О воспрещении Губернским Исполнительным Комитетам сливать Коммунальные Отделы с Советами Народного Хозяйства» [248] Искажение форм советского строительства // Коммунальное дело. 1921. № 1. С. 120. , исполкомы периодически предпринимают все новые попытки подчинить себе коммунальные отделы. Так, например, 30 апреля 1921 года Губэкономсовещание города Брянска постановляет произвести передачу Коммунотделов в Совнархоз. При мерно в то же самое время НарофоминскийУиспол-ком (Московской губернии) производит фактическое слияние Коммунального отдела с Совнархозом. То же самое происходит в городах Рязани и Скопине (Рязанской губернии) [249] Искажение форм советского строительства // Коммунальное дело. 1921. № 1. С. 120. .