Марк Меерович - Наказание жилищем: жилищная политика в СССР как средство управления людьми (1917-1937 годы)

Для того чтобы окончательно решить вопрос об административном противостоянии внутри организационной структуры исполнительного комитета, ВЦИК поручается подготовить к следующей сессии положение о правах и обязанностях исполнительных комитетов. Положение призвано, во-первых, разграничить полномочия руководства исполкомов с руководством коммунальных отделов ГУКХ НКВД, встроенных в структуру исполкомов [258] Там же. , а во-вторых, обеспечить (на законных основаниях) передачу органам городского коммунального хозяйства всех крупных предприятий хозяйственно-эксплуатационного характера — электростанций, скотобоен, местного транспорта, дорожного дела и прочих.

В августе 1922 года ВЦИК выполняет первую часть этого поручения, правда не впрямую, а в ходе осуществления иной работы — выработки норм и штатов для Народных комиссариатов и подведомственных им учреждений. Издав 23 августа 1922 года постановление «О принятии к руководству выработанных комиссией Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета норм и штатов для Наркоматов и подведомственных им учреждений» [259] Там же. С. 24. , ВЦИК раз и навсегда разрешает конфликт между руководством исполкомов и ГУКХ НКВД. Причем однозначно в пользу НКВД. Осуществляется это через «упорядочивание форм оплаты работников сельских, волостных, уездных, городских (заштатных, уездных), губернских исполнительных комитетов» и состоит в том, что функция оплаты председателя и двух-трех (в зависимости от масштаба исполнительного органа) [260] Например, для губернских исполкомов — председателя исполнительного комитета, его заместителя и секретаря (Там же. С. 839). членов президиума исполкома закрепляется за НКВД — постановление предписывает «руководство исполнительных комитетов всех уровней проводить по штатам и сметам НКВД» (зарплата остальных сотрудников местных исполнительных органов осуществляется за счет местных средств [261] Там же. ). Таким образом, руководители исполкомов законодательно оказываются в непосредственном подчинении НКВД, как, впрочем, и право утверждения всего персонального списка сотрудников исполнительного комитета [262] Решение вопроса об утверждении поименного списка состава сотрудников исполнительных комитетов находится исключительно в компетенции НКВД, причем НКВД получает право изменять (увеличивать/уменьшать) штаты отделов исполнительных комитетов в пределах принятых ВЦИК норм. .

Вторая часть поручения исполняется путем принятия ряда специальных декретов, в частности, таких: «О передаче предприятий местного транспорта из ведения Народного Комиссариата Путей Сообщения в ведение отделов коммунального хозяйства губернских исполнительных комитетов»; «О передаче отделам коммунального хозяйства электрических станций» [263] СУ РСФСР. 1922. № 56. Ст. 708; СУ РСФСР. 1922. № 76. Ст. 947, и др. и других.

НКВД с первых дней существования советской власти начинает исполнять обязанности «руководителя» государственной жилищной политики в СССР. Но назначить «руководителя», и даже «исполнительного директора» (в лице ГУКХ НКВД), — это еще далеко не все. Нужно сформировать управленческую структуру — создать органы, «работающие» с каждым элементом огромной массы домостроений: неоднородной, разнокачественной, совершенно по-разному функционирующей, постоянно приходящей в упадок, имеющей свои источники саморазвития, наполненной различными по своему культурному и социальному составу людьми. Усилия домкомов и жилищных комиссий всех уровней недостаточны, жилищные советы не способны охватить все процессы и формы проявления жилищного хозяйства. Коммунальные отделы не успевают руководить работой переданных им электростанций, лесопилок, скотобоен, водопроводной и канализационной сетей, не справляются с озеленением и благоустройством улиц, функционированием кладбищ и скотомогильников; до жилища руки у них доходят в последнюю очередь.

Нужны такие органы осуществления государственной жилищной политики, которые заполняли бы разрыв между высшими эшелонами системы управления (ГУКХ НКВД) и низовым уровнем, а также захватывали бы все разновидности типологии советского жилья — дома-коммуны, коммунальные квартиры в многоэтажных, многоквартирных домах, общежития, бараки, ведомственные домостроения, гостиницы (превращенные в жилище), уплотненный частный сектор, самострой и т. д.

С этими целями советская власть продолжает создавать сложную, разветвленную структуру субъектов руководства государственным жилым фондом, подчиненную ГУКХ НКВД. Один из таких субъектов достался новой власти «в наследство» от Временного правительства [264] В послереволюционный период (Февральская революция) кооперативные товарищества и их союзы существовали в соответствии с постановлением Временного правительства от 20 марта 1917 года «О кооперативных товариществах и их союзах» // СУ РСФСР. 1917. № 72. Ст. 414. . Причем большевистская власть сама же дала ему импульс к развитию. Случайно, совершенно того не желая, а именно: при формировании кооперативов совсем иного рода — торгово-посреднических — непроизвольно были созданы законодательные условия для стихийного возникновения кооперативных товариществ вообще. Наличие дореволюционной памяти населения об эффективности подобной формы объединения людей для самостоятельного разрешения жилищной нужды послужило причиной массового появления жилищных кооперативов [265] Алмазов (Маневич) С. Л., Веселовский Б. Б. Настольный справочник домоуправлений. Руководство для жилищных товариществ, правлений и ревизионных комиссий, управдомов, комендантов и др. М., 1926. С. VII. . А так как НЭП и НЖП придали дополнительный импульс расцвету жилищной кооперации [266] Гуревич С. А. Обзор... Указ. соч. С. 26. , то в результате сам собой и в довольно широких масштабах сформировался новый субъект ведения жилищным хозяйством, который оказался способным сорганизовать жильцов на безвозмездный труд по поддержанию собственных жилищ в технически исправном состоянии [267] По свидетельству Московской жилищно-санитарной инспекции, к 1923 году, за полтора года Новой жилищной политики, многие жилищные товарищества уже произвели в своих домах «массовый ремонт крыши, водопровода, центрального отопления и т. д.» (там же. С. 27). , смог стимулировать их к добровольной сдаче принадлежащих им средств с целью осуществления мероприятий по ремонту домостроений.

Власти необходим именно такой субъект. Он эффективен в решении самостоятельно принятых на себя задач, способен к инициативной деятельности, пользуется доверием населения, так как честно исполняет свои обязанности. Он способен непосредственно контролировать эксплуатацию жилищного фонда и не покрывать виновных в его порче, а выявлять и строго спрашивать с них; отслеживать точное количество жильцов, реально проживающих в квартирах; устанавливать, кто является социально чуждым элементом; фиксировать нежелающих трудиться; осуществлять очень непростые процедуры уплотнения, вселения, переселения, выселения и прочее; вести с обитателями работу по сбору с них квартирной платы, осуществлять аварийно-ремонтные работы; непосредственно заведовать домовыми служащими и заинтересованно контролировать качество исполнения ими своих обязанностей; рачительно расходовать средства и планировать текущие ремонтно-отделочные работы так, чтобы не нужно было потом переделывать. При этом тратить на ремонт и эксплуатацию домов не столько бюджетные деньги, сколько деньги, собранные с жильцов.