Коллектив авторов История - Естественные эксперименты в истории [сборник]

Однако англо-американская война 1812 года показала, как важно иметь банк, который мог бы выступить в качестве финансового агента федерального правительства, и потому в 1816 году был выдан новый чартер (на создание Второго банка Соединенных Штатов, Second Bank of the United States ). Второй банк Соединенных Штатов был основан на тех же принципах, что и первый, и в конце концов его постигла та же участь: президент Эндрю Джексон успешно наложил вето на продление лицензии банка, вынудив его закрыться в 1836 году. На самом деле это закрытие стало результатом действий очень необычной политической коалиции: чартерные банкиры из отдельных штатов объединились с популистами, которые вообще выступали против банков любого сорта [149] Bray Hammond. Jackson, Biddle, and the Bank of the United States // Journal of Economic History. 1947. № 7. P. 1–23; Peter Temin. The Economic Consequences of the Bank War // Journal of Political Economy. 1968. № 76. P. 257–274; Stanley L. Engerman. A Note on the Economic Consequences of the Second Bank of the United States // Journal of Political Economy. 1970. № 78. P. 725–728; Rockoff. Banking and Finance. P. 643–684. .

Изменения в политическом устройстве Америки — в особенности увеличение числа штатов в ходе расширения страны на запад в сочетании с либерализацией избирательного законодательства — породили новый источник трений: расширение фронтира привело к соперничеству между штатами за деловую активность и приток населения. Поэтому администрации штатов спешили строить каналы, которые должны были направлять коммерческую активность внутрь штата. Однако эти администрации, как правило, не могли финансировать общественные проекты из собственных скудных налоговых поступлений. Одним из способов решения этой проблемы стал выпуск облигаций (что вызвало волну дефолтов по долговым обязательствам), а другой заключался в обложении вновь выдаваемых банковских чартеров «чартерным бонусом». Новые банки выплачивали бонусы штату, и это стимулировало последний пересмотреть монопольные соглашения, заключенные когда-то с уже существующими финансовыми организациями [150] Arthur Grinith III, John Joseph Wallis, and Richard E. Sylla. Debt, Default, and Revenue Structure: The American State Debt Crisis in the Early 1840s // National Bureau of Economic Research, Historical Working Paper. Cambridge, MA, 1997; Sylla. Experimental Federalism; Bodenhorn. State Banking in Early America. P. 86, 148, 152, 228–234. .

Соперничество за капитал и рабочую силу также побуждало штаты распространять избирательное право на все более широкие слои населения, что подрывало коалиции, поддерживавшие ограничения количества новых банковских лицензий. Новые штаты, страстно желая привлечь население, отменяли или снижали требования к избирателям, что со временем вынудило самые старые тринадцать штатов столь же решительно расправиться у себя с ограничениями на право голоса. К середине 1820-х годов имущественный ценз был либо вовсе отменен, либо снижен до минимума практически во всех первых штатах [151] Stanley L. Engerman and Kenneth L. Sokoloff. The Evolution of Suffrage Institutions in the New World // National Bureau of Economic Research Working Paper. № 8512. 2001; Keyssar. The Right to Vote. P. 29. . Расширение избирательного права, в свою очередь, позволило гражданам влиять на законодательные органы, голосуя за политиков, готовых отказаться от ограничений на лицензирование банков.

Вследствие политической конкуренции внутри и между штатами у местных законодательных органов оставалось все меньше причин ограничивать количество выдаваемых чартеров. Массачусетс начал увеличивать его уже в 1812 году, отказавшись от своей стратегии использования акций банков в качестве источника доходов штата и вместо этого введя налог на банковский капитал. Пенсильвания последовала примеру Массачусетса и приняла в 1814 году Сводный закон о банках, несмотря на возражения губернатора штата. Принятие этого закона ознаменовало конец уютной филадельфийской олигополии, которая до той поры доминировала в банковской отрасли Пенсильвании. Род-Айленд также последовал за Массачусетсом: в 1826 году штат продал свои банковские акции, увеличил количество выдаваемых чартеров и начал облагать банковский капитал налогом — в качестве альтернативы доходу, который он раньше получал от дивидендов. Вскоре Род-Айленд стал лидером среди американских штатов по количеству банков на душу населения.

Хотя не все штаты адаптировались к новым условиям с одинаковой скоростью — Юг сильно отставал от Северо-Востока, — банковская система США росла необыкновенно быстрыми темпами. В 1820 году в стране насчитывалось 327 функционирующих банков с общим капиталом в 160 миллионов долларов — примерно в три и в четыре раза (соответственно) больше, чем в 1810-м. К 1835 году было открыто уже 584 банка с общим капиталом в 308 миллионов долларов — почти двукратное увеличение всего за полтора десятка лет. К этому моменту в крупных городах часто действовали десять или более банков, а в более мелких — не меньше двух или трех [152] Bodenhorn. State Banking in Early America. P. 12. . В 1825 году банковский капитал Соединенных Штатов примерно в 2,4 раза превосходил капитал Англии — которая, как обычно считается, была в XIX веке мировым финансовым лидером, — хотя численность населения США была ниже [153] Rousseau and Sylla. Emerging Financial Markets and Early U. S. Growth. P. 1–26. . Вместе с увеличением плотности банковской сети также выросла и конкуренция между банками, причем настолько, что они начали кредитовать все более широкие слои заемщиков. В результате банки, в частности в среднеатлантических штатах, стали выдавать множество ссуд торговцам, ремесленникам и фермерам [154] Ta-Chen Wang. Courts, Banks, and Credit Markets in Early American Development // PhD diss. Stanford University, 2006. P. 83. .

К концу 1830-х годов фактическая финансовая политика Северо-Востока, в соответствии с которой удовлетворялись практически все запросы на новые банковские лицензии, была юридически закреплена в ряде законов, известных в целом как «свободная банковская деятельность» ( free banking ). Теперь для получения чартера не требовалось одобрение администрации штата. Правила изменились: теперь любой гражданин мог открыть банк при условии, что он регистрировался у контролера штата и размещал у него облигации федерального или местного казначейства в качестве гарантии эмиссии банкнот. Читатели могут задать вопрос: каким образом такая система «свободного входа» в банковскую систему могла сосуществовать с фискальными нуждами местных органов власти? Ответ следующий: в условиях свободного банкинга все эмитированные банкноты должны были быть на 100 % обеспечены первоклассными ценными бумагами, переданными на хранение контролеру денежного обращения штата. В сущности, свободные банки были вынуждены предоставлять администрации штата заем в обмен на право заниматься своей деятельностью.

Первым штатом, который де-юре перешел на свободный банкинг, был Нью-Йорк — это случилось в 1838 году и, без сомнения, стало результатом изменений в политическом устройстве штата. С 1810-х до конца 1830-х годов выдачу чартеров в штате Нью-Йорк контролировало так называемое Регентство Олбани ( Albany Regency ) — неформальное политическое объединение во главе с Мартином Ван Бюреном. Банковские чартеры выдавались только друзьям Регентства, за что законодатели получали различные взятки, например возможность подписаться на первичное публичное размещение акций банка по номиналу, даже если акции изначально торговались со значительной наценкой [155] Bodenhorn. State Banking in Early America. P. 134, 186–188; Howard Bodenhorn. Bank Chartering and Political Corruption in Antebellum New York: Free Banking as Reform // Corruption and Reform: Lessons from America’s Economic History / eds. Edward Glaeser and Claudia Goldin. Chicago: University of Chicago Press, 2008. P. 231–258; Frank Otto Gatell. Sober Second Thoughts on Van Buren, the Albany Regency, and the Wall Street Conspiracy // Journal of American History. 1966. № 53. P. 26; David Moss and Sarah Brennan . Regulation and Reaction: The Other Side of Free Banking in Antebellum New York // Harvard Business School Working Paper. № 04–038. 2004. P. 7. . Монополия Регентства на выдачу чартеров подошла к концу в 1826 году, когда правительству штата пришлось изменить систему голосования, наконец распространив право голоса на всех мужчин. В течение всего лишь одного десятилетия Регентство утратило контроль над законодательной властью штата, и в 1837 году имевшая теперь большинство партия вигов приняла первый в Америке закон о свободной банковской деятельности. К 1841 году жители штата Нью-Йорк основали 43 свободных банка с общим капиталом в 10,7 миллионов долларов. К 1849-му число свободных банков выросло до 111 (а их совокупный капитал — до 16,8 миллионов). К 1859-му свободных банков насчитывалось уже 274, а совокупный капитал составлял 100,6 миллиона [156] Bodenhorn. State Banking in Early America. P. 186–192; Wallis, Sylla, and Legler. The Interaction of Taxation and Regulation. P. 122–144; Moss and Brennan. Regulation and Reaction. . Вскоре примеру штата Нью-Йорк последовали и другие. К началу 1860-х годов двадцать один штат принял один из вариантов нью-йоркского закона, сделав банковское дело гораздо более популярным и увеличив конкуренцию [157] Howard Bodenhorn. Entry, Rivalry, and Free Banking in Antebellum America // Review of Economics and Statistics. 1990. № 72. P. 682–686; Howard Bodenhorn. The Business Cycle and Entry into Early American Banking // Review of Economics and Statistics. 1993. № 75. P. 531–535; Andrew Economopoulos and Heather O’Neill. Bank Entry during the Antebellum Period // Journal of Money, Credit, and Banking. 1995. № 27. P. 1071–1085; Kenneth Ng. Free Banking Laws and Barriers to Entry in Banking, 1838–1860 // Journal of Economic History. 1988. № 48. P. 877–889; Hugh Rockoff. The Free Banking Era: A Reexamination // Journal of Money, Credit, and Banking. 1974. № 6. P. 141–167; Hugh Rockoff. New Evidence on Free Banking in the United States // American Economic Review. 1985. № 75. P. 886–889. .