Коллектив авторов История - Естественные эксперименты в истории [сборник]

Специфическую историю развития банковской системы Соединенных Штатов определяли политические институты, зафиксированные в Конституции 1789 года. С одной стороны, эти институты ограничивали власть и свободу действий государственных чиновников при помощи двухпалатного законодательного органа, непрямых выборов президента, который имел право наложить вето на принятый парламентом закон, и системы федерализма, делегировавшей широкие полномочия правительствам штатов. С другой стороны, эти же институты ограничивали доступ к политической власти для рядовых граждан, поскольку предусматривали непрямые выборы и президента, и Сената. Еще сильнее ограничивали влияние общественности законы штатов, в соответствии с которыми правом голоса обладали исключительно собственники, владельцы недвижимости. Сами по себе эти институты отражали интересы групп, доминировавших в американской политике в первые десятилетия после обретения независимости. Федерализм отражал тот факт, что колонии в свое время сформировались как тринадцать независимых единиц, в каждой из которых было свое колониальное правительство. Непрямые выборы и имущественный ценз для избирателей показывают, насколько серьезно федералистская политическая элита относилась к опасности того, что какой-нибудь популист решит сыграть на идеях о перераспределении собственности, которые всегда бродили в простом народе [143] Alexander Keyssar. The Right to Vote: The Contested History of Democracy in the United States. New York, 2000. P. 8. .

Этот набор политических институтов — центральное правительство, чьи власть и полномочия были урезаны, плюс ограничения избирательного права — привел к тому, что изначальная организация банковской системы Америки разительно отличалась от сегодняшней. Федеральное правительство, недолго думая, выдало чартер (лицензию) монопольному банку — основанному в 1791 году Банку Соединенных Штатов ( Bank of the United States, BUS ). Это был коммерческий банк, владели и управляли которым богатые финансисты из числа федералистов. Он вполне мог принимать вклады от частных лиц и выдавать им кредиты, а также играл роль фискального агента федерального правительства. Федеральное правительство получило 20 % капитала BUS , ничего не заплатив за эту долю: вместо этого оно получило в банке кредит, а затем погасило его с помощью потока дивидендов, полученных в качестве акционера. Взамен BUS получил несколько ценных привилегий: право ограниченной ответственности для своих акционеров; право хранить золотой монетный запас ( specie balance ) федерального правительства; право взимать с федерального правительства проценты по кредитам банка (банкнотам, выпущенным банком для покрытия федеральных расходов); и право открывать филиалы по всей стране.

Если бы американские политические институты предоставили федеральному правительству исключительное право выдавать банковские лицензии (чартеры), то BUS мог бы сохранять монополию очень долго — может быть, так же долго, как Банк Англии, который с 1694 по 1825 год был единственным в королевстве акционерным банком с ограниченной ответственностью. Однако политические институты Америки препятствовали такому развитию событий. Конституция предусматривала, что любыми полномочиями, не делегированными прямо и определенно исключительно федеральному правительству, могут быть наделены и отдельные штаты. В соответствии с Конституцией штаты потеряли право облагать налогами импорт и экспорт, а также выпускать бумажные деньги. Обе эти привилегии были закреплены за федеральным правительством, и в обмен на это оно приняло на себя внушительные долги, которые накопились у штатов в эпоху «Статей Конфедерации» [144] «Статьи Конфедерации» — первый документ конституционного характера в США, действовал в 1777–1789 годах. — Примеч. пер. . Лишившись привычных способов финансирования, штаты начали искать альтернативные источники дохода. Конституция ничего не говорила о праве штатов выдавать чартеры эмиссионным банкам, чьи банкноты могли бы затем циркулировать в качестве платежного средства. Так что у штатов появился стимул активно продавать чартеры, чтобы пополнить свою казну, а также приобретать акции этих же банков. На самом деле правительства практически всех штатов в начале XIX века держали крупные пакеты банковских акций. Примерно в 1810–1830 годах банковские дивиденды и налоги часто составляли до одной трети общего объема дохода штата.

Так же как у федерального правительства был стимул для поддержания федеральной монополии ( BUS ), у правительств штатов были все причины ограничивать рост банковской системы в пределах своих границ. Конкуренция со стороны новых банков могла уничтожить монопольные ставки, выработанные действующими банками, тем самым уменьшив поток прибыли в бюджете штата. Более того, уже существующие банки часто предлагали законодательным органам штатов «бонусы» в обмен на невыдачу лицензий потенциальным конкурентам [145] Richard Sylla, John B. Legler, and John Wallis. Banks and State Public Finance in the New Republic: The United States, 1790–1860 // Journal of Economic History. 1987. № 47. P. 391–403; John Wallis, Richard E. Sylla, and John B. Legler. The Interaction of Taxation and Regulation in Nineteenth Century U. S. Banking // The Regulated Economy: A Historical Approach to Political Economy / eds. Claudia Goldin and Gary D. Libecap. Chicago: University of Chicago Press, 1994. P. 122–144. [146] Howard Bodenhorn. State Banking in Early America: A New Economic History. New York, 2003. P. 17, 244. . Поэтому самой яркой характеристикой банковской системы раннереспубликанских Соединенных Штатов была именно раздробленность на отдельные локальные монополии. В 1800 году в каждом из четырех крупнейших городах США — Бостоне, Филадельфии, Нью-Йорке и Балтиморе — действовало лишь по два банка. На более мелких рынках банк чаще всего имелся только один, если вообще имелся. В том же самом 1800 году во всей стране насчитывалось всего 28 банков (с общим капиталом всего в 17,4 миллиона долларов). Стоит отметить, что эти банки кредитовали не всех желающих: имела место дискриминация по признаку профессии, социального положения и принадлежности к той или иной политической партии [147] Wallis, Sylla, and Legler. The Interaction of Taxation and Regulation. P. 135–139; Bodenhorn. State Banking in Early America. P. 142; John Majewski. Jeffersonian Political Economy and Pennsylvania’s Financial Revolution from Below, 1800–1820 // mimeo. University of California, Santa Barbara, 2004. .

Система, состоявшая из одного национального банка и сегментированных монополий в отдельных штатах, из-за особенностей американского политического устройства была нестабильна. Одним из наиболее серьезных источников трений были противоречия в интересах федерального правительства и администраций штатов. Банкиры, чьи чартеры были выданы штатами, а вместе с ними и правительства этих штатов, выступали против BUS с самого момента его открытия в 1791 году. Причина их оппозиции была проста: филиалы BUS подрывали монополию локальных банков на местах. После того как партия федералистов потеряла власть, эти же местные банкиры стали создавать политические коалиции с джефферсоновцами — идеологическими противниками чартерных корпораций и «аристократических» банков. Некоторые штаты даже пытались (безуспешно) обложить банкноты BUS налогом, чтобы оградить собственные банки от конкуренции со стороны федеральной монополии. Неудивительно, что, когда в 1811 году чартер BUS истек, Конгресс — члены которого представляли интересы штатов — не стал его продлевать [148] Carl Lane. For a ‘Positive Profit’: The Federal Investment in the First Bank of the United States, 1792–1802 // William and Mary Quarterly. 1997. № 54. P. 601–612; James O. Wettereau. The Branches of the First Bank of the United States // Journal of Economic History. 1942. № 2. P. 66–100; Richard Sylla. Experimental Federalism: The Economics of American Government, 1789–1914 // The Cambridge Economic History of the United States / eds. Stanley Engerman and Robert Gallman. Vol. 2. The Long Nineteenth Century. New York, 2000. P. 483–542; Hugh Rockoff. Banking and Finance,1789–1914 // The Cambridge Economic History of the United States / eds. Engerman and Gallman. Vol. 2. P. 643–684. .