Коллектив авторов - История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

Однако национальные движения продолжали в начале 1990-х гг. требовать создания новых республик и дальнейшего дробления регионов по национально-территориальному признаку. Так, черкесские и абазинские организации активно выступали за раздел Карачаево-Черкесии на отдельные республики или присоединение районов, населенных черкесами, к Ставропольскому краю. Лозунг создания национально-территориальных автономий выдвигали потерявшие или не имевшие их в бывшем СССР народы – например, немцы и греки. Поскольку границы между республиками и регионами были установлены в коммунистический период произвольно и к тому же много раз менялись, некоторые национальные движения требовали восстановления самых широких из когда-либо существовавших границ своей республики (например, Адыгеи). Остро стояли проблемы полной территориальной реабилитации народов, депортированных сталинским режимом (см. 4.2.24).

«Суверенизация» регионов все более явственно грозила Российской Федерации распадом, причем за счет выхода из нее не только «национальных» республик, но и собственно «русских» краев и областей. Об этом в декабре 1992 г. официально заявил Конституционный суд России. 1 ноября 1991 г. объявило о независимости чеченское руководство во главе с Джохаром Дудаевым. Резко обострился давний осетино-ингушский конфликт, активизировались национальные движения в Татарстане, Башкирии, Якутии, Туве. В большинстве республик происходила «этнизация» власти: представители титульных народов вытесняли русских со значимых постов (в то же время на уровне высших должностных лиц Российской Федерации представительство титульных народов республик было явно недостаточным). К тому же с усугублением экономического кризиса и вследствие дискриминации усилился выезд русских из ряда республик. Иногда он принимал характер массового бегства, как, например, из Чечни.

Проявилась тенденция к обособлению от федерального центра в ряде «русских» регионов. Ограниченность федерального бюджета уменьшала экономические возможности центра воздействовать на власти субъектов федерации с помощью финансовых трансфертов, кредитов, лицензирования и квотирования внешней торговли, закупок и поставок продукции из государственных резервов, инвестиций и т. п. В условиях кризиса на плечи регионов, в том числе и традиционно дотационных, ложились все новые статьи социальных расходов. Именно региональным властям приходилось гасить социальные конфликты, связанные с невыплатами в срок пенсий и зарплаты служащим федеральных учреждений.

Никогда ранее региональные элиты, в то время состоявшие в основном из советской партийно-хозяйственной номенклатуры и воспитанные в условиях административно-командной экономики, не сталкивались с проблемой самостоятельного обеспечения населения продовольствием, финансовой поддержки крупных промышленных предприятий «союзного значения», обеспечивавших работой порой десятки тысяч человек, и т. п. Это порождало стремление региональных руководителей опереться на собственные ресурсы: отказ перечислять федеральному центру налоги, сочетавшийся с требованиями субсидий и субвенций, борьба за преобразование налоговой системы в пользу регионов. Некоторые субъекты Федерации неоднократно пытались закрыть свои границы для вывоза дефицитных или экспортных товаров и продовольствия, полагая, что в одиночку им будет легче решить проблему обеспечения населения предметами первой необходимости (в последний раз это произошло непосредственно после дефолта в августе 1998 г.). Богатые природными ресурсами регионы требовали полного контроля над их использованием, а главное – доходов от их экспорта. Республиканские и региональные элиты хотели воспользоваться приватизацией и завладеть федеральной собственностью, особенно месторождениями полезных ископаемых, находящих устойчивый спрос на мировом рынке (нефти, газа, алмазов). Регионы, располагавшие значительными морскими портами или предприятиями, чья продукция находила спрос на международном рынке, добивались более свободного выхода на внешний рынок и создания свободных экономических зон, иной раз размером в целую область.

Особенно тревожная ситуация возникла в начале весны 1992 г., когда власти Татарстана, самой многонаселенной и экономически значимой республики, организовали у себя референдум. Гражданам республики был задан вопрос, согласны ли они с тем, что «Республика Татарстан – суверенное государство, субъект международного права, строящее свои отношения с Российской Федерацией и другими республиками, государствами на основе равноправных договоров?». При явке 82 % большинство проголосовавших избирателей (61 %) ответили на этот вопрос положительно. Фактически это могло означать начало дезинтеграции Российской Федерации. В этих условиях федеральный центр был вынужден вести себя крайне осторожно и терпеливо. Российское руководство предложило Татарстану, а затем и другим республикам, наиболее громко требовавшим самостоятельности, заключить «индивидуальный» договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик. Одновременно всем субъектам Федерации было предложено подписать общий Федеративный договор, принятый подавляющим большинством очередного Съезда народных депутатов РФ. Важно, что его заключали не суверенные субъекты права, а органы власти республик, краев, областей и автономных округов. Предметом договора стало не учреждение новой Федерации, а «разграничение предметов ведения и полномочий».

31 марта 1992 г. Федеративный договор был подписан представителями 87 субъектов федерации. Фактически он состоял из трех договоров, заключенных с «суверенными республиками», краями, областями и городами Москвой и Петербургом, Еврейской автономной областью и автономными округами. Республики были поставлены договором в привилегированное положение по сравнению с «обычными» субъектами Федерации. Они, в частности, получили право принять собственные конституции. Им предоставлялось право участвовать в «международных и внешнеэкономических соглашениях», если это не противоречило Конституции и законам Российской Федерации. Земля, недра, воды, растительный и животный мир объявлялись достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории республик, хотя одновременно вводилось понятие «федеральные природные ресурсы», чей статус предполагалось определять по «взаимной договоренности».

Еврейская АО и автономные округа оказались в парадоксальном положении: с одной стороны, они стали полноправными субъектами Федерации, а с другой, остались в составе своего края и областей. Позже это вызвало значительные проблемы, особенно в налоговых отношениях между Тюменской областью и богатыми «нефтегазовыми» Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами. Эти проблемы удалось урегулировать только после длительных разбирательств. Возник конфликт вокруг города Норильска, окруженного территорией Таймырского автономного округа, но подчиненного Красноярскому краю.