Коллектив авторов - История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008). Том III

Съезд народных депутатов РФ включил Федеративный договор в Конституцию страны. Договор затормозил распад России, но не решил полностью проблем ее экономической и политической интеграции. Чечня и Татарстан не подписали договор, ряд регионов одобрили его с оговорками. Регионы пытались шантажировать федеральный центр, добиваясь все новых привилегий. Лидеры Татарстана, Башкортостана, Якутии, Ингушетии и некоторых других республик умело добивались от федерального центра экономических и иных уступок, дотаций, субсидий и инвестиций. Руководители республик представляли себя как единственную силу, способную повлиять на лидеров радикальных националистических движений, предотвратить обострение национальных конфликтов и усиление сепаратистских настроений. Стремясь к политико-экономическому обособлению и, в конечном счете, превращению Российской Федерации в рыхлую конфедерацию, многие политические лидеры использовали в своих интересах противостояние между Президентом и Верховным Советом.

Дальнейшая «суверенизация» регионов была приостановлена октябрьскими событиями 1993 г. в Москве и роспуском областных и республиканских советов, многие из которых поддержали руководителей Верховного Совета. Принятие новой Конституции на референдуме, прошедшем одновременно с выборами в декабре 1993 г., изменило юридические рамки отношений между федеральным центром и регионами. В ней не предусматривается право выхода регионов из состава Федерации, а Федеративный договор упомянут в ст. 11, ч. 3 Конституции только в качестве одного из оснований разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектами.

После октябрьских событий 1993 г. Президентская администрация стремилась заручиться поддержкой глав региональных администраций. Одновременно с выборами в Государственную Думу прошло голосование за кандидатов в члены второй палаты Федерального собрания – Совета Федерации. Большинство глав исполнительной власти субъектов Федерации выставили свои кандидатуры и победили.

Татарстан, однако, в выборах и референдуме 12 декабря 1993 г. не участвовал. Урегулировать отношения с этой республикой и вернуть ее в общегосударственное правовое пространство федеральному центру удалось подписанием с ней в феврале 1994 г. договора о разграничении полномочий и предметов ведения. Этот договор положил начало целой серии аналогичных соглашений первоначально с другими республиками, а затем и с краями и областями. Процесс подписания договоров продолжался около пяти лет – до 1999 г. Всего они были заключены с 46 регионами. Вопреки Конституции, складывалась «асимметричная» Федерация, в которой каждый субъект добивался для себя статуса и полномочий в соответствии со своими возможностями давления на федеральный центр. Закреплялось экономическое и политическое неравноправие регионов, закладывались основы противоречий и конфликтов, поскольку и федеральный центр, и регионы стремились толковать статьи о предметах совместного ведения в свою пользу.

Одной из причин подписания договоров стало недовольство «дискриминацией» в отношениях с центром краев и областей. Многие из них экономически гораздо мощнее, чем большинство республик. В апреле 1993 г. Вологодская и Свердловская области провели референдумы о предоставлении им равных с республиками прав, за ними последовала Томская область. В Приморском крае, Архангельской и Челябинской областях советы приняли решения о повышении статуса до республиканского. Но дальше всех пошла Свердловская область, которую областной совет в июле 1993 г. провозгласил Уральской республикой, затем принял ее конституцию и наметил выборы новых республиканских властей. В ответ на это президент Б. Ельцин отстранил от должности губернатора Эдуарда Росселя и объявил соответствующие решения областного совета недействительными (в 1996 г. Россель вновь занял высший в регионе пост).

Процесс перераспределения полномочий между центром и регионами развивался стихийно. Заключение договоров о разграничении полномочий с регионами превратилось в массовую кампанию при подготовке выборов президента РФ в 1996 г. Кремль стремился заручиться поддержкой губернаторов и воспользоваться находившимся под их контролем «административным ресурсом» для обеспечения нужного голосования.

В декабре 1992 г. Съезд народных депутатов разрешил региональным советам назначать прямые выборы глав администраций. В апреле 1993 г. этим правом воспользовались восемь краев и областей, в шести из которых явно доминировали оппозиционные президенту и правительству силы. После победы Бориса Ельцина на президентских выборах 1996 г. прямые выборы глав исполнительной власти стали проводить во всех регионах.

В результате во многих регионах к руководству пришли представители КПРФ или кандидаты, поддержанные коммунистами и другими оппозиционными Кремлю партиями. В ряде региональных парламентов им принадлежало прочное большинство. Хотя, как правило, став губернаторами, деятели оппозиции приостанавливали свое членство в КПРФ и пытались «в интересах региона» доказать Администрации Президента свою лояльность, их отношения с Кремлем оставались напряженными.

Несмотря на очевидные дезинтеграционные тенденции в 1990-х гг., сохранялись мощные факторы, способствовавшие единству России. Прежде всего, это – привычка жить в крупной и высоко централизованной стране, авторитет центральной власти – органическая часть российской политической культуры, уходящая корнями в глубокое прошлое. В стране веками существовало единое культурное, политическое, научно-образовательное и информационное пространство. Русскому языку как средству межнационального общения не было альтернативы. Центральное телевидение оставалось наиболее популярным и всепроникающим СМИ.

Распад Советского Союза показал и элите, и общественному мнению в целом, насколько взаимозависимо хозяйство регионов, к каким тяжелым экономическим последствиям и межнациональным конфликтам может привести даже частичная политическая дезинтеграция России. Еще в начале 1990-х гг. наметилось стремление соседних территорий к конструктивному сотрудничеству и объединению в региональные ассоциации, границы которых, как правило, совпадали с рубежами экономических районов бывшего Госплана. Наконец, подавляющее большинство регионов России, в том числе почти все республики, не могли обойтись без трансфертов из федерального центра. Число регионов-«доноров» федерального бюджета менялось в зависимости от налоговой системы и методов расчета, но, как правило, редко выходило за пределы десятка: к ним принадлежали Москва и Петербург, Московская область, нефтегазоносные регионы Сибири и еще несколько богатых экспортными ресурсами и промышленно развитых областей, возглавляемых городами-миллионерами. При этом в бюджетах многих регионов доля трансфертов из федерального центра достигала 90 %.